Il segno di spunta nel certificato medico telematico è premessa indispensabile per la concessione dell'indennità di accompagnamento?

Il segno di spunta nel certificato medico telematico è premessa indispensabile per la concessione dell'indennità di accompagnamento?

In alcune decisioni del Tribunale di Roma e della Corte di Appello di Napoli, si individuano i motivi per i quali, è ininfluente ai fini della proponibilità del ricorso giurisdizionale, l'apposizione del segno di spunta, nel certificato medico inviato on line, ad indicare o l'impossibilità a deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore, o la necessità di assistenza continua per impossibilità a compiere gli atti quotidiani della vita.

Accade di frequente, in differenti sedi giudiziarie, che l'Inps eccepisca l'improcedibilità del ricorso per ATP, quando si verta in materia di indennità di accompagno, per asserite carenze nel certificato medico trasmesso online all'avvio della procedura telematica di inoltro della domanda amministrativa per l'accertamento dell'invalidità civile.
 
Lamenta l'Inps, in questi casi, che il certificato medico allegato alla domanda non contenga la specifica indicazione (mediante spunta delle relative caselle) della dicitura “persona impossibilitata a deambulare senza l’aiuto permanente di un accompagnatore” oppure della dicitura “persona che necessita di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita”.
l'Inps ritiene che, in queste fattispecie, la domanda sia non qualificata e quindi inidonea, con conseguente improcedibilità del ricorso giurisdizionale. 
 
Dopo un iniziale periodo in cui la giurisprudenza di merito, soprattutto nei fori di Roma e Napoli, aveva accolto la tesi dell'Inps, dichiarando improcedibili i ricorsi giurisdizionali, sono intervenute alcune decisioni che hanno invece deposto per l'ininfluenza di tali carenze del certificato medico inviato online, ai fini dell'ammissibilità o procedibilità del ricorso giurisdizionale, pur anche se vertente sull'accertamento dei requisiti sanitari per l'indennità di accompagnamento.
 
La sentenza della Corte di Appello di Napoli n. 5307/2014, muove dalle seguenti argomentazioni:
 
- La normativa vigente non prescrive che la domanda amministrativa menzioni espressamente la richiesta della concessione dell'indennità di accompagnamento 
La materia delle modalità secondo cui devono essere redatte le domande amministrative intese ad ottenere le previdenze economiche previste in favore degli invalidi civili è stata oggetto di diversi interventi normativi.
Da ultimo il legislatore col DPR 698/94 ha previsto espressamente quale sia il modulo da utilizzare per la presentazione della domanda amministrativa.
Il modulo su cui deve essere redatta la domanda amministrativa, che per effetto dell'art. 20 comma 3 del D.L. 78/2009, convertito in L. 102/2009 n. 102, non è più cartaceo ma deve ormai inoltrarsi telematicamente, non fa esplicito riferimento all’indennità di accompagnamento, ma solo all’invalidità civile ai sensi della legge 30 marzo 1971 n.118 e successive modificazioni e integrazioni.
Nessuna rilevanza in sede processuale rivestono le istruzioni, più rigorose, impartite dall'Inps con circolare n. 131 del 28 dicembre 2009, attesa la sua natura di atto privo di qualsivoglia forza normativa
 
- L'onere della Commissione di invitare alla regolarizzazione
Peraltro anche qualora si volesse ipotizzare una rilevanza, ai fini del perfezionamento della domanda amministrativa, del segno di spunta, da parte del medico, su uno dei due requisiti sanitari per l'indennità di accompagnamento, interverrebbe comunque l'onere, che l'art. 2, comma 2, del Decreto del Ministero del Tesoro n. 387/91 impone, alla Commissione Medica, di invitare l'interessato a regolarizzare la propria istanza, ove ravvisi che essa o la certificazione medica allegata non siano conformi alle prescrizioni al riguardo dettate sì da non consentire l'esame della domanda.
 
- Il principio del giusto processo
Il principio del giusto processo, come introdotto dal novellato art. 11, comma 1, Cost, impone di discostarsi da interpretazioni ispirate a formalismi funzionali non già alla tutela dell'interesse della controparte ma piuttosto a frustrare lo scopo stesso del processo, che è quello dì consentire che si pervenga ad una decisione sul merito della pretesa azionata ( v. Cass., 9/6/04 n. 10963; Cass., 11/2/09 n. 3362).
 
 
La prima delle tre predette argomentazioni esposte dalla Corte di Appello di Napoli era già stata adottata dal Giudice del Tribunale di Roma, che nell'ordinanza del 24.10.2013 aveva rilevato quanto segue:
 
- nel modello di domanda di invalidità civile predisposto dall’Inps sussiste solo la possibilità di chiedere di essere sottoposti ad accertamento sanitario per il riconoscimento di: invalido civile ai sensi della L. 118/71, cieco civile ai sensi della L. 382/70, sordo civile ai sensi della L. 381/70, portatore di handicap ai sensi della L. 104/92, collocamento mirato ai sensi della L. 68/99;
- l’indennità di accompagnamento di cui all’art. 1 L. n.18/80 presuppone l’accertamento dello stato di invalidità civile totale di cui agli artt. 2 e 12 L.118/71 (“Ai mutilati ed invalidi civili totalmente inabili per affezioni fisiche o psichiche di cui agli articoli 2 e12 della legge 30 marzo 1971, n. 118, nei cui confronti le apposite commissioni sanitarie, previste dall'art. 7 e seguenti della legge citata, abbiano accertato che si trovano nell’impossibilità di deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore o, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita, abbisognano di un’assistenza continua, è concessa un'indennità di accompagnamento...”);
- la domanda ai fini dell’indennità di accompagnamento, non indicata nel modello di domanda, deve necessariamente ritenersi compresa nella domanda di invalidità civile, presupposto per il riconoscimento della prestazione unitamente agli altri presupposti di legge.
 
La motivazione esposta nell'ordinanza del Tribunale di Roma dell'8.5.2014, si focalizza soprattutto sulla natura della domanda amministrativa di atto di manifestazione di volontà dell'interessato, da distinguersi dalla natura certificatoria dell'atto riservato al medico. Questi, in sintesi, i passaggi argomentativi dell'ordinanza:
 
- con determinazione commissariale n. 189 del 20.10.2009 assunta dall’Istituto è stata data attuazione alla disposizione contenuta nell'art. 20, comma 3, del d.I. n. 78/2009, convertito in l. n. 102/2009 secondo cui: "A decorrere dal 1° gennaio 2010 le domande volte ad ottenere i benefici in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, complete della certificazione medica attestante la natura delle infermità invalidanti, sono presentate all'INPS, secondo modalità stabilite dall'ente medesimo”;
- detta determinazione dell’Istituto contiene l'approvazione degli schemi di domanda e di certificato medico (da inviarsi previamente alla domanda), recando il primo soltanto cinque tipi di prestazione tra cui non è espressamente compresa l’indennità di accompagnamento, mentre il secondo contiene la possibilità di indicare, da parte del medico, la impossibilità di deambulare o di compiere gli atti di vita quotidiana senza assistenza;
- quindi, il provvedimento di carattere regolamentare, previsto dalla legge, mantiene la distinzione necessaria tra un atto di certificazione proprio del sanitario e l’atto che costituisce la manifestazione di volontà dell’interessato;
- secondo il nuovo procedimento, non è consentita la possibilità di presentare domanda in forme diverse da quelle cosi stabilite;
- pertanto, chi intende ottenere indennità di accompagnamento non ha possibilità di specificare il tipo di prestazione assistenziale cui aspira fondato sulla condizione di invalidità civile;
- soltanto nella circolare dell'INPS del 28.12.2009, n. 131 (con la quale è illustrata la citata determinazione), si prevede che, in caso di domanda di indennità di accompagnamento, il medico indichi la sussistenza delle predette condizioni di impossibilità di deambulazione o di necessità di assistenza continua, senza che tuttavia vi sia concreta possibilità di far constare nella domanda la volontà di ottenere l'indennità di accompagnamento;
- quindi, secondo il modello procedimentale stabilito dall'Istituto, la volontà di ottenere indennità di accompagnamento non trova esplicita indicazione, per cui deve ritenersi sufficiente la presentazione comunque di domanda volta ad ottenere l'accertamento di invalidità civile, tenuto conto anche che l'indennità di accompagnamento spetta a coloro che siano comunque totalmente inabili (art. 1 legge n. 18/1980);
-  pertanto, anche quando si verta in materia di indennità di accompagnamento, deve reputarsi comunque proposta la domanda amministrativa e, quindi, soddisfatta la condizione di proponibilità, indipendentemente dalla mancata indicazione nel certificato medico della sussistenza delle condizioni di incapacità di deambulare ovvero di compiere autonomamente gli atti quotidiani della vita.
 
 
Si aggiunga, come osservato in una recente ordinanza del Tribunale di Cassino (per la cui segnalazione si ringrazia l'amico Avv. Luigi Pietro Scilinguo), che lo stesso Istituto ha espressamente indicato sul modulo di trasmissione del certificato medico che “il certificato medico non sostituisce la presentazione della domanda amministrativa che dovrà essere telematicamente inoltrata all’INPS”.
Da ciò discende che non può “delegarsi” la definizione dell’oggetto della domanda amministrativa per l’accertamento dell’indennità di accompagnamento a documentazione medica esterna ad essa, proveniente da un soggetto terzo, esplicitamente qualificata come documento accessorio (“allegato”) dalla legge ed espressamente non sostituibile alla domanda amministrativa, come si evince dal tenore letterale della norma e come dichiarato dallo stesso Istituto che ha di fatto mantenuto la distinzione – già operata dalla normativa antecedente l'introduzione della modalità telematica – tra la domanda amministrativa (che costituisce la manifestazione della volontà dell’interessato) ed il certificato medico (che costituisce certificazione propria del sanitario).
Nel modulo di domanda predisposto dall’Istituto manca una apposita istanza di riconoscimento delle condizioni per godere dell’indennità di accompagnamento e tale incompletezza non può produrre giuridici effetti in danno delle’istante, dovendosi interpretare il modulo di domanda amministrativa nell’unico senso idoneo a renderlo produttivo di effetti giuridici, ovvero ritenendo che la domanda volta ad ottenere l’accertamento di invalidità civile ricomprenda necessariamente anche quella da presentarsi ai sensi e per gli effetti della legge n. 18/80, rispondendo così alla richiesta “tipicità” legale come affermata in sede di legittimità (Cass. 11756/2004);1
Nè sarebbe logico ipotizzare che l'Inps possa dettare una “speciale disciplina” per l’indennità di accompagnamento, e quindi una differente modalità di presentazione della dell’istanza amministrativa (nei fatti sostituita dall’Istituto dall’allegazione di un certificato medico comprensivo delle specifiche diciture) solo per questa prestazione assistenziale.

19.10.2015 Marco Aquilani

  • 1. Come rammentato nella sentenza della Corte di Appello di Napoli n. 5307/2014 la giurisprudenza della Suprema Corte (si veda appunto Cass. 11756/2004) ha affermato il principio secondo cui "in tema di assistenza e previdenza, ai fini della proponibilità della domanda giudiziaria, non è sufficiente la previa presentazione di qualsivoglia domanda amministrativa, ma è necessario che la stessa sia "tipica", ossia provvista di tutti i requisiti all'uopo previsti dalla legge".