Relazione del 15.4.2011 a cura dell’Avv. Pier Paolo Zambardino

Relazione del 15.4.2011 a cura dell’Avv. Pier Paolo Zambardino

Relazione dell’Avv. Pier Paolo Zambardino, sulle attuali criticità delle procedure amministrative e giurisdizionali in materia di invalidità civile

Incontro dibattito 15 aprile 2011
Sala Arengario Tribunale di Napoli

Il convegno che si apre oggi tratta, come avrete notato in locandina, cinque punti molto interessanti e l'avere ospitato in questa assise i presidenti della Sezione Lavoro da un lato ed autorevoli rappresentanti dell'INPS dall'altro può contribuire a rendere preziosa e stimolante questa giornata.
Solo che chi vi parla non può esimersi dal considerare questo evento come una ghiotta occasione per esplicitare alcuni dei malumori e delle difficoltà pratiche dell'avvocatura previdenzialista.
E' quindi proprio da qui che vorrei iniziare e porvi delle domande, le cui risposte potrebbero essere funzionali ad una nuova collaborazione tra tutti gli operatori del settore

1) difficoltà gestionali pratiche: l'INPS

Al direttore della sede provinciale di Napoli, al dr. Castaldo che cura il Centro Medico Legale ed al coordinatore dell'ufficio legale vorrei chiedere innanzitutto di esprimersi su alcune spinose questioni che investono direttamente noi avvocati:

La prima afferisce i giorni di ricevimento presso la sede di via G. Ferraris ove vengono presentate e trattate le documentazioni socio-amministrative propedeutiche alla liquidazione delle prestazioni previdenziali ed assistenziali riconosciute in sentenza.
L'istituto riceve i miei colleghi esclusivamente nella giornata del mercoledì al piano terra dove tre dipendenti, riparati da uno schermo vetrato, accolgono il materiale cartaceo e provvedono a rilasciare ricevuta di protocollo informatico. Si badi bene: in questo momento si è realizzata l'acquisizione della documentazione da parte dell'Ente che l'abbinerà alla sentenza ma questo passaggio non costituisce garanzia di liquidazione che avverrà a giorni o mesi di distanza senza, e ripeto senza, che il procuratore ne abbia cognizione (ma questo è un altro aspetto e non voglio anticiparlo).
Ora il tutto si svolge nelle seguenti condizioni: la sala che riceve gli avvocati è affollata da decine di utenti, molto spesso inviperiti, che ci scambiano per ufficio informazioni o riversano su di noi le proprie frustrazioni nell'attesa di discutere le nostre e le loro faccende presso gli sportelli del pubblico posti a poca distanza da quelli dedicati ai legali; l'attesa alla quale ci si sottopone non è scongiurata dal venir presto perchè alle h. 9 la lista ha già superato le quindici prenotazioni e ci si prepara dunque ad una mattinata per gran lunga inerte nel fisico ed improduttiva nel portafoglio!
Cosa dire poi del limite architettonico che separa i dipendenti dagli avvocati quasi che l'istituto volesse mantenere le distanze dai suoi illustri visitatori (e dico illustri non a caso perchè, per chi non rammenta, la nostra è pur sempre una categoria professionale prestigiosa che merita, secondo il nostro codice deontologico, altri ricevimenti ed altri trattamenti).
Veniamo al secondo punto: come anzidetto l'avvocato, dopo aver rappresentato, difeso e coccolato il proprio cliente, può paradossalmente, non essere edotto dell'avvenuta liquidazione della prestazione pensionistica nè dal patrocinato stesso nè dall'INPS.
Ora proviamo ad immaginare la seguente situazione: se si possiede una sentenza che ha compensato le spese od ha corrisposto un onorario marginale dal quale si dovranno decurtare le tasse e/o contribuirà comunque ad elevare l'aliquota erariale il professionista farà presumibimente derivare il suo compenso maggiore dalla quota di arretrati che sarà corrisposta al proprio assistito e che è stato oggetti di un preventivo e lecito patto di quota lite. Il suo intento potrebbe invece essere vanificato dalla rimessa diretta senza avviso all'invalido che ha numerose risorse per darsi alla macchia e lasciare il povero avvocato con un pugno di mosche.
Mettiamo invece il caso che il difensore si accontenti pure di quanto è stato liquidato dal magistrato ma voglia assistere fino in fondo il suo cliente: egli ha diritto di sapere se i conteggi sviluppati dall'Istituto siano giusti e d'informare l'invalido sulla decorrenza e la domiciliazione del pagamento, sulla posta relativa a sorta capitale ed interessi, sulle deleghe alla riscossione ed altro ancora.
E' per questi motivi che vorrei sommessamente fare una proposta: è da tempo che la nostra categoria richiede l'emissione contestuale del prospetto di liquidazione definito "Modello TE08" all'ordinativo di pagamento inoltrato dal terminale dell'impiegato amministrativo: escogitate un programma che consenta d'inviarci in tempo reale questo documento tramite fax, pec o email e vi eviterete e ci eviterete lunghe file allo sportello che di frequente sono originate proprio dall'esigenza di verificare lo stato dei lavori in una sorta di grottesca e degradante lotta contro il tempo.( ATTENZIONE! PROPRIO OGGI 15 APRILE 2011 IL DIRETTORE ED IL COORDINATORE DELL'UFFICIO LEGALE PROMETTONO L'EMANAZIONE IN TEMPI BREVISSIMI DI UNA CIRCOLARE CON LA QUALE SI DISPONE LA COMUNICAZIONE DELLE LIQUIDAZIONI DELLE PRESTAZIONI PREVIDENZIALI ED ASSISTENZIALI VIA FAX ALLO STUDIO LEGALE).

Altro punto: le liquidazioni delle sentenze riferite alle prestazioni previdenziali quali l'assegno ordinario d'invalidità, la pensione d'inabilità ordinaria o la pensione di vecchiaia anticipata.
Se è pur vero che l'erogazione delle invalidità civili viene effettuata in tempi contenuti altrettanto non si può riconoscere per le prestazioni previdenziali: interrogata l'avvocatura dell'ente sul punto ci è stato risposto, nel maggiore dei casi,  che il Centro Medico Legale, alla cui valutazione medico-legale è subordinata l'eventuale proposizione dell'appello ed al quale all'uopo è stato trasmessa la CTU, ritarda alla sua restituzione: questa empasse può durare svariati mesi ma, nel frattempo, non è dato di conoscere se la sentenza sia stata appellata nè l'avvocatura INPS può dare impulso per dirimere il ritardo: solo talvolta ci si affida all'umanità dei nostri opposti colleghi che, sostituendosi a chi di dovere, avallano la definizione della pratica una volta resisi conti che il trascorrere infruttuoso del tempo ha senz'altro determinato il passaggio in giudicato del titolo.
Per la suddetta ragione sollecitiamo l'INPS, nelle persone dei suoi tre autorevoli rappresentanti presenti con noi oggi, a fare in modo che si rimedi a tale situazione in tempi ragionevoli (ANCHE QUI C'E' DA AGGIORNARVI SULLA NOTIZIA RIFERITA DAI MEDICI DELL'INPS, DR. CASTALDO E VENTRIGLIA, SECONDO CUI I TEMPI DI VALUTAZIONE DELLA CTU E PROPOSIZIONE DI EVENTUALE APPELLO DA PARTE DEL CML INPS RICHIEDERANNO TEMPI RAPIDI PER L'ACCELERAZIONE DELLE PROCEDURE TELEMATICHE CHE ASTRINGONO IL CML AD ESPRIMERSI "QUASI" IN TEMPO REALE RISPETTO ALLA PRESA IN CONSEGNA DELLE CTU).

2) difficoltà gestionali pratiche: i magistrati

Ai tre presidenti della Sezione Lavoro e Previdenza vorrei invece porre questi quesiti:

A luglio di questo anno verranno posti in trattamento di quiescenza più di mille dipendenti del settore giustizia su tutto il territorio nazionale ed oltre 50 solo a Napoli: se a questo dato mi si può opporre la facile obiezione che l'argomento non è di vostra competenza e che forse il presidente Alemi è più titolato a rispondere, da un paio di mesi assistiamo ad una inevitabile fila all'atto del deposito dei ricorsi presso il ruolo generale: questo evento si è verificato simultaneamente al venir meno di un dipendente, proprio per motivi di anzianità, presso la ricezione atti. Allora si tratta di una mera coincidenza o esistono altri fattori che hanno provocato tale disagio anche qui? e quali sono, se  ci sono, i provvedimenti urgenti che si possono prendere da qui alla fine dell'udienze tenuto conto che la penuria di fondi e personale potrebbe farci sprofondare in una endemica paralisi ( IL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE, CON NOTA DEL 20 MARZO 2011, HA STABILITO SOLTANTO E PER ORA CHE L'ORARIO DI RICEVIMENTO DEL RUOLO GENERALE SARA' DALLE 9 ALLE 12) ?

Veniamo ad un altro aspetto:
Come evitare che le udienze tenute in Tribunale diventino uno stillicidio per noi avvocati: dovete sapere che ci sono persone la cui capacità di guadagno si potrebbe commisurare alla loro staticità ed altre al loro dinamismo nel senso figurato del termine. Alla prima categoria potremmo abbinare i giudici che disciplinano la trattazione delle cause, redigono verbali e sentenze e così facendo assolvono il loro compito ed ottengono un corrispettivo da un datore di lavoro unico: lo Stato
Gli avvocati traggono invece sostentamento dal loro movimento e più azioni compiono nell'arco di una giornata più queste sono produttive di risultato: così si potrebbe utilizzare il tempo sottratto alle udienze mattutine per cercare di ampliare il proprio portafoglio clienti, scrivere atti ed in generale, eseguire adempimenti connessi all'attività di studio.
La proposta è dunque questa: perchè non anticipare l'orario delle udienze alle h. 9.00 e condurle sino alle 10,30 od al massimo sino alle 11.00 lasciando poi il campo libero alle cause di lavoro?
Ed inoltre perchè non sollecitare alcuni giudici alla rapidità nella trattazione delle cause? Esistono alcuni di loro notoriamente lenti che potrebbero apprendere le capacità organizzative e di speditezza dai loro colleghi ma rinunziano a farlo anche, probabilmente, per mancanza di incentivo da parte degli stessi avvocati e dei loro superiori.
Come vedete mi limito ad evocare criticità gestionali concrete che imbrigliano il sereno svolgimento dell'attività forense e, nel caso in cui si reputino tali proposte irricevibili od irrealizzabili, saremmo comunque disposti a metterci al tavolo per concordare strategie comuni nello spirito di collaborazione che da sempre ha contraddistinto la nostra categoria.

3) Ricevibilità della domanda con particolare riferimento all'art. 56 L. 69/09

L'argomento fu già trattato da chi vi parla alla vigilia dell'introduzione di questo articolo che estende l'art. 11 della L. 222/84 alle controversie assistenziali e che così recita: è vietata la presentazione di nuove domande di accertamento dello stato invalidante - per le stesse prestazioni - "fino a quando non sia esaurito l'iter di quella in corso in sede amministrativa o, nel caso di ricorso in sede giudiziaria, fino a quando non sia intervenuta sentenza passata in giudicato".
La disposizione, già parzialmente ripresa negli anni '80 dal Ministero dell'Interno con proprie circolari, ora si applica ( dal 4 luglio 2009), per legge, anche ai procedimenti di accertamento dell'invalidità civile, cecità civile e sordomutismo. Come vedremo appresso il legislatore sembra aver omesso di considerare la diversità tra la fase amministrativa prodromica al riconoscimento dei benefici assistenziali e quella relativa alle provvidenze di cui alla L. 222/84 e la complessità della prima rispetto alla seconda sia per il numero degli organi partecipanti (ASL, Comune,Regione, INPS) che per la molteplicità delle richieste in materia d'invalidità civile ( assegno, pensione, sordomutismo, legge 104/92, L. 68/99 sull'avviamento al lavoro etc.).
In quella sede analizzavo i risvolti applicativi della legge e già ne rilevavo alcune lacune e paradossi tali da ritenere che la norma in disamina mancasse di ragionevolezza e logicità:

"- Lacune e paradossi
Ecco alcuni paradossi che spieghiamo con un esempio: una persona viene riconosciuta invalida al 100% con revisione dopo due anni. Le viene erogata solo la pensione ma non l’indennità di accompagnamento: presenta ricorso al giudice. Trascorrono due anni senza che il giudice si pronunci. La persona non può presentare una nuova domanda per la valutazione della rivedibilità richiesta a suo tempo dalla stessa Commissione (a beneficio dell'Istituto si dica comunque che a marzo/11 (msg.6763) l'INPS, onde evitare che ai beneficiari di prestazioni siano interrotti i relativi pagamenti, effettuerà le convocazioni a visita di revisione almeno tre mesi prima della scadenza naturale del verbale sanitario solo che queste visite saranno gestite come verifica straordinaria e non come revisione).
Si rileva poi una “dimenticanza” nell’intervento legislativo: la restrizione non riguarda l’accertamento dell’handicap (art. 3 Legge 104/1992), il che significa che per questo tipo di accertamento può essere ammessa, oltre al ricorso giurisdizionale, anche la domanda di accertamento dell’aggravamento senza attendere l’esito del processo.
Questa dimenticanza apre un secondo bizzarro paradosso che sarà competenza delle ASL dirimere: nel corso della valutazione dell’handicap la Commissione potrebbe rilevare un aggravamento anche della percentuale di invalidità precedentemente accertata. Se vi è un ricorso giurisdizionale in corso può la commissione pronunciarsi anche sull’invalidità?
Situazione simile in sede di accertamento della disabilità in funzione del collocamento lavorativo (Legge 68/99): la Commissione può ridefinire il grado di invalidità civile se è in atto un ricorso davanti al giudice proprio sulla percentuale di invalidità precedentemente riconosciuta? Ed ancora. Il soggetto affetto da patologie oncologiche può, ai sensi dell'art. 6 L. 80/06, presentare istanza ed essere sottoposto a visita dalla Commissione Medica entro 15 giorni. In tal caso il cervellone informatico dell'ente previdenziale valuterà la domanda irricevibile oppure no se il richiedente ha già compulsato l'autorità giudiziaria?
Ed infine. Sempre dal 1° gennaio 2010 sarà previsto un nuovo piano di verifica straordinaria di permanenza dello stato invalidante disposta dal governo su circa 100.000 individui (per la cronaca si focalizzeranno due tipologie di interventi: il primo sulle indennità di accompagnamento in erogazione da oltre 10 anni alla data del 01/04/2007 in soggetti con età inferiore a 67 anni al momento dell'estrazione della verifica; il secondo sugli assegni di invalidità in godimento con data di decorrenza allocata nei 5 anni antecedenti al 01/04/2007 in soggetti con età compresa fra 45 e 60 anni al momento dell'estrazione della verifica). Ebbene perchè da una parte è consentito  allo stato di replicare (nel 2008 furono già riesaminate 200.000 prestazioni) questo intervento indiscriminato ed autoritario (si ricordi che vengono coinvolte anche prestazioni ottenute da sentenze passate in giudicato) mentre alla parte più debole viene ancora una volta posto un paletto sul suo percorso di ottenimento di un diritto al mantenimento ed all'assistenza costituzionalmente garantito dall'art. 38 Cost.?
- Risvolti nel contenzioso legale
Dopo aver esposto questi dubbi c'è un'altra domanda da porsi. Ed è quella più importante: come si pone l'avvocato nell'ambito di questa evoluzione normativa? Quali sono i rimedi che possono essere attuati per concludere un procedimento giudiziario così irto di incognite e che presuppone un magistrato non più terzo, non più vincolato dal principio dispositivo delle parti ma che pone, alla base del proprio convincimento, gli accertamenti disposti presso l'ASL e dal primo gennaio probabilmente presso l'INPS (circostanza quest'ultima antigiuridica se così fosse perchè sull'ente, unico legittimato passivo, dovrebbe incombere l'onere della prova e quindi esso dovrà dar conto dell'iter della domanda amministrativa) nonchè le interrogazioni presso il ruolo informatizzato del Tribunale consapevole che il suo agire è ampliato e potenziato grazie all'art. 20 della L. 102/09? Chi ci impedisce di supporre che all'INPS, quand'anche contumace o costituitosi con memorie scarne e generiche, possa sostituirsi un giudice che sollevi una serie di questioni preliminari atte ad impedire l'espletamento del mezzo istruttorio?
La soluzione potrebbe giungere da una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 149 disp.att. c.p.c. il cui testo si enuncia integralmente: "Nelle controversie in materia di invalidità pensionabile deve essere valutato dal giudice anche l'aggravamento della malattia, nonchè tutte le infermità comunque incidenti sul complesso invalidante che si siano verificate nel corso tanto del procedimento amministrativo che di quello giudiziario". Questo articolo è stato oggetto di una vasta discussione giurisprudenziale che ha sollecitato sovente l'intervento della corte di Cassazione dapprima solo sulla materia previdenziale poi ampliandone progressivamente l'ambito operativo con l'applicazione in via analogica alla materia relativa agli infortuni sul lavoro (cfr ex plurimis Cass. 4834/02, 1282/84 7464/83) ed in materia di indennità di accompagnamento ( Cass. 10588/98 mette in rilievo come una siffatta opzione ermeneutica sia imposta da principi costituzionali di razionalità ed uguaglianza e trovi giustificazione non solo nella sussistenza della identità di ratio e sotto il profilo dell'attuazione del principio di economia processuale, ma anche nel rilievo che le discipline sostanziali riguardanti le controversie previdenziali, quelle di assicurazione contro gli infortuni e quelle di assistenza sociale sono accomunate tutte dall'essere volte a sopperire ad un bisogno indilazionabile dell'assistito, riconosciuto come degno di tutela dall'ordinamento). Nel 2004 la Suprema Corte (n.12270) si espresse a sezioni unite in ordine ad uno specifico argomento: la decorrenza dell'indennità di accompagnamento parte dal mese successivo a quello in cui è maturato il diritto o al momento del sopraggiungere del requisito sanitario? (per la cronaca gli ermellini sposarono quest'ultima tesi). In quella occasione i giudici, riflettendo sulla possibilità o meno per un soggetto che avesse presentato in giudizio domanda tesa al riconoscimento dell'assegno ordinario di ottenere piuttosto la pensione d'inabilità a causa di un aggravamento delle sue iniziali patologie, pose a raffronto l'art. 149 disp. att. c.p.c e l'art. 11 della L. 222/84 e sostenne quanto appresso: dato per certo il principio contenuto nell'art. 149 e tenuto conto del limite alla presentazione di nuove domande posto dall'art. 11 non si può costringere il ricorrente ad attendere il passaggio in giudicato della sentenza per poter richiedere la pensione d'inabilità perchè si potrebbe dare all'art. 149 una lettura suscettibile di far sorgere consistenti dubbi di legittimità costituzionale; la corte riportava quindi il principio sancito dal supremo consesso di qualche anno prima "è evidente infatti che una siffatta interpretazione del dato normativo - contenente in sè un'evidente contraddizione in quanto da un lato imporrebbe all'assicurato un regresso alla fase amministrativa e dall'altro gli impedirebbe tale regresso sino all'esito del giudizio - finirebbe col precludere all'assicurato la possibilità di una piena tutela del suo diritto proprio in quei casi in cui ha più bisogno di una sollecita tutela tanto da apparire lesiva dei diritti fondamentali, quali quelli garantiti, oltre  che  dall'art. 38 Cost., anche dagli art. 3 e 24 della Cost. ( Cass. 4385/01).
Se quindi l'art. 11 della L. 222/84 non può essere letto disgiuntamente dall'art. 149 disp. att. c.p.c potrebbe significare che il Legislatore equiparando il “trattamento” delle minorazioni civili a quello delle invalidità pensionabili, ha reso applicativo anche per le prime, l’articolo 149. E quindi questa norma, potrebbe costituire per noi difensori un punto di forza anzichè di debolezza nel momento in cui chiediamo e pretendiamo che il giudice verifichi e valuti gli aggravamenti nel corso del giudizio. Non a caso la dottoressa Maria Vittoria Papa, giudice di Corte d'Appello del Tribunale di Napoli, nella relazione lavoro del 25 novembre c.a.(2009 n.d.r.) dopo aver effettuato una ricognizione storica dell'art. 149 disp. att. in ordine al suo apprezzamento consolidato da parte della dottrina e della giurisprudenza maggioritaria così si esprimeva circa la legittimità della disposizione contenuta nell'art. 56 L. 69/09: " Se, infatti, il procedimento giurisdizionale tende ad assicurare all’assistito il “massimo” della tutela possibile in relazione alla concreta situazione patologica in atto al momento della decisione, del tutto ragionevole risulta la limitazione alla proposizione di ulteriori istanze dirette alla definizione pregiudiziale della medesima situazione . In altri termini, a mio avviso, la estensione alla invalidità civile del limite dell’art. 11 della legge 222/1984 – che, per altro, già era stata ritenuta da alcune sentenze di legittimità 12128/2003 – rischia di sortire un effetto esattamente opposto a quello voluto dal legislatore ove sia coniugata ad un malinteso rigore nella individuazione della portata della “domanda già proposta in via amministrativa”. A mio avviso proprio per raggiungere l’effetto deflativo del contenzioso che il legislatore si prefigge deve interpretarsi con il massimo della estensione la prima domanda amministrativa proposta di talché non vi è  motivo di proporne di ulteriori".

Dello stesso avviso un altro giudice della Corte d'Appello di questo Tribunale, il dr. Iacone che nel suo libro scritto prima dell'introduzione della legge 69/09 già aveva tentato di contemperare il principio dell'impossibilità della mutatio libelli con l'art. 149 per ritenere alla fine che purchè non venisse modificata la causa petendi, il ricorrente potesse ad esempio avanzare la domanda di pensione oltrechè a quella iniziale di assegno ma non di concessione dell'indennità di accompagnamento.
(E' noto infatti che le prime due prestazioni contemplano una riduzione totale o parziale dell'attività lavorativa generica riconducibile alla medesima causa petendi mentre l'indennità di accompagnamento o per ciechi riguarda la perdita dell'autonomia personale). Il magistrato allora ebbe a riflettere che seppur l'art. 11 della L. 222/84 non fosse applicabile all'invalidità civile, il giudice avrebbe dovuto pronunciarsi su tutte le domande anche cumulative poste dal ricorrente purchè questi provasse tutti i requisiti costitutivi socio economici necessari con la facoltà per questi di specificare o ridurre la domanda. A maggior ragione in vigenza dell'estensione dell'articolo in parola il favor concesso da questo magistrato è oltremodo rafforzato.
In conclusione valuteremo l'impatto di questa nuova norma nelle aule di giustizia e verificheremo le risposte che ci verranno fornite dal diritto vivente memori delle lezioni comunque già fornite dalla letteratura precostituita."
Così dunque si ragionava quasi due anni fa e di questi tempi stiamo facendo i conti con le applicazioni pratiche di questo articolo che, seppure di scarna formulazione, ha dei risvolti enormi.
Quello che costituisce un'altra aporia grave del meccanismo delle domande on line è che, proprio a causa della vigenza dell'art.56 le nuove istanze, sia che si richieda la medesima che diversa prestazione rispetto a quella già goduta o pretesa in precedenza, vengono sospese dall'interfaccia grafico dell'INPS per presenza di contenzioso. Anche di questo aspetto se ne occupò chi scrive a novembre dello scorso anno dandone questa interpretazione:

4) Perchè l'INPS non accetta le domande presentate ex novo  se è comunque conclusa la causa precedente?

"Semplice: per lo stesso problema per il quale l'INPS richiede le desistenze agli avvocati quand'anche la sentenza sia stata emessa anni prima o la causa sia stata cancellata senza esito alcuno e cioè che, i dati, una volta inseriti nel terminale, non vengono aggiornati dal personale o dall'avvocatura INPS per cui le controparti, cioè noi ed i nostri clienti, ci facciamo carico di informare l'Istituto. Allo stesso modo, quando viene presentata una nuova domanda, nel sistema rimane traccia dei dati iniziali di un procedimento (ruolo generale, avvocato, Giudice e prima udienza) ed automaticamente la domanda telematica viene sospesa o rigettata. A questo punto occorre una desistenza e/o una dichiarazione dell'avvocato, in una con una copia semplice della sentenza, da recare brevi manu alla sede provinciale dell'INPS, che, consultandosi con il proprio ufficio legale, autorizza la prosecuzione. Se tuttavia nelle more scade l'efficacia del certificato medico che, ricordiamo ha trenta giorni di validità, riteniamo che la proposizione della domanda, una volta che l'INPS ne abbia validata la regolarità, abbia efficacia sospensiva del termine; in caso contrario è aperta la strada ad eventuali ricorsi o richieste di precisazioni da parte dei Patronati e degli utenti".
L'unico adeguamento da apportare a quanto appena detto è che l'INPS ha poi esteso l'efficacia del certificato medico telematico da trenta a novanta giorni con msg. 28110 di nov/10.

5) Proponibilità dell'azione giudiziaria rispetto alla definizione della fase amministrativa

L'argomento è stato recentemente introdotto e discusso nel convegno UIF di novembre/10 e costituiva l'oggetto di una serie di domande cui, chi vi parla, tentava di arrangiare una risposta:

".. dopo quanto tempo si può adire il magistrato dalla presentazione della domanda amministrativa alla luce della normativa vigente dal primo gennaio/10?
Prima di tutto occorre considerare che la normativa ha esordito recentemente e quindi i magistrati della sezione non sono ancora stati investiti in maniera massiccia dai profili di procedibilità o ammissibilità dei ricorsi presentati su istanze di gennaio/10 cui non è seguita convocazione a visita.
Come noto il DPR 698/94 ha previsto in 270 gg. la conclusione del procedimento amministrativo per la concessione o meno delle provvidenze in materia d'invalidità civile e sino ad oggi è stata la regola seguita dalla maggioranza degli operatori del settore (giudici, avvocati e patronati), cosicchè quando sono stati introdotti, primi il D.L.78/09 conv. in L. 102/09 che all'art. 20 comma 3 prevede l'inoltro telematico delle domande dal 01/01/10 non più all'ASL ma all'INPS e la circolare dell'ente n. 131 del 28/12/09 che al capo 1 comma 7 si prefigge di perfezionare in 120 gg. non solo l'iter amministrativo ma addirittura la concessione della prestazione (cioè il suo pagamento), si è posta la questione di gerarchie delle fonti. Ovvero: può una disposizione pur sempre proveniente da un ente pubblico - circolare - derogare una fonte legislativa anche se di rango secondario - decreto del presidente della repubblica - ? In sostanza, il termine di nove mesi è tacitamente abrogato dalla circolare amministrativa o è conveniente attendere per evitare d'incappare in una pronuncia d'improcedibilità?
Chi scrive ritiene che la soluzione è immediatamente disponibile grazie alla L. 69/09.
Questa norma, riscrivendo la famosa L. 241/90 regolante l'accesso agli atti amministrativi, così statuisce all'art. 2 comma 2: " Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni";
comma 3: "... Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza."
comma 4: " Nei casi in cui...sono indispensabili termini superiori a novanta giorni essi (termini n.d.r.) non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l’immigrazione".
comma 6: "I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte"
Con una formulazione letterale alquanto confusa sembra quindi che gli enti pubblici nazionali quali l'INPS, l'INPDAP, l'INAIL, l'IPSEMA etc. nei procedimenti di propria competenza abbiano un triplice termine - 30, 90 e 180 gg. - per definirli con un provvedimento espresso sia esso positivo o negativo.
Se volessimo dunque attagliare uno dei tre termini alla nuova procedura, dovremmo innanzitutto escludere il termine breve di 30 gg. perchè improponibile visto il passaggio macchinoso del fascicolo elettronico o cartaceo prima all'INPS, poi all'ASL e di nuovo all'INPS e poi perchè è proprio in questo lasso temporale mensile che l'INPS s'impone di convocare a visita i richiedenti non affetti da patologie oncologiche (15 gg. max. infatti per i malatti di patologie neoplasiche); parimenti è da scartare il termine di 180 gg. consentito solo eccezionalmente e sempre su espressa previsione normativa per un ristretto ambito di procedimenti amministrativi, quali per l'appunto l'acquisto della cittadinanza italiana e quelli relativi all'immigrazione.
Il termine dunque che residua e adottabile è quello di quattro mesi: deve aver così ragionato anche l'Inps individuando il termine massimo di 120 gg. comprensivo di 90 gg. per l'istruttoria del procedimento e di 30 gg. per l'erogazione della provvidenza.
Sulla base di queste osservazioni occorrerebbe compulsare da subito la giustizia con ricorsi - pilota per testare l'orientamento dei nostri giudici richiamando tale normativa nel corpo degli atti introduttivi. Ciò darà vita, secondo me, ad un immane contenzioso giudiziario ma d'altro canto non è colpa nostra se l'INPS ha adottato tempistiche così contenute o se le ASL di Napoli e provincia non hanno gli stessi standard di quelle di Bolzano".

A distanza di qualche mese sono ancora convinto di questa deduzione anche se, il governo, con DPCM 275/10 entrato in vigore il 22 marzo c.a., ha perso una buona occasione per risolvere una volta per tutte la questione, non contemplando specificamente il termine per la conclusione delle pratiche relative al riconoscimento delle minorazioni civili, nella enumerazione di tutte le attività che competono al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.

6) abilitazione degli avvocati per la trasmissione on-line delle domande amministrative

Come si sa la circolare INPS del 28 dicembre 2009 istitutiva del nuovo procedimento amministrativo con modalità telematiche di introduzione delle domande rivolte al riconoscimento delle minorazioni civili ha escluso, dal novero dei soggetti abilitati alla presentazione delle istanze, gli avvocati.
Oltre al cittadino quindi, ed al patronato, gli studi legali che costituiscono il collante e gli intermediari prìncipi tra soggetti privati e pubblica amministrazione non hanno ottenuto questo riconoscimento e ciò a detrimento, come al solito, della nostra categoria. In particolare non subiscono particolari contraccolpi i professionisti convenzionati con il patronato perchè questi sono pur certi dell'affidamento della pratica una volta concluso l'iter amministrativo bensì coloro che tale convenzione non ce l'hanno e sono la maggioranza.
Mi sia allora consentita questa leggera divagazione: mancata abilitazione ai servizi telematici INPS, istituzione della mediazione nelle controversie civili e commerciali, aumento degli scaglioni per il pagamento del contributo unificato, vuoi vedere che è in atto un disegno calcolato e scientifico per eliminarci una volte per tutte!?
Ritornando al tema in discussione, c'è da rilevare un altro aspetto.
Dal 21 febbraio di questo anno l'INPS consente (circolare n. 32/11), anche agli avvocati, di presentare i ricorsi amministrativi on line con un apposito codice PIN da richiedere e ritirare presso la sede provinciale di Napoli.
L'esordio avviene in via sperimentale per poi andare a regime dal primo maggio ma non escludo che l'INPS farà slittare il termine.
Ebbene, non è contradditorio abilitarci solo per questa tipologia di servizi e non per quegli altri?
Cosa teme l'INPS? O meglio. Cosa temono i sindacati? Che l'averci impedito l'inoltro delle istanze ha scongiurato la sottrazione di clienti per tali organismi? A pensar male, come diceva qualcuno, si fa peccato, ma spesso ci si indovina.
Allora veniamo al punto. 
Se non arriveranno segnali di distensione da parte dell'Istituto, dovremo coalizzarci per realizzare la prima class action da parte degli avvocati: io sono d'accordo perchè la moltitudine di soggetti interessati, per di più qualificata dalla nostra professione, potrebbe indurre il dr. Mastrapasqua a riflettere sulle nostre rivendicazioni.
A corroborare le nostre intenzioni di adire i tribunali, la notizia, da parte del dr. Castaldo, coordinatore del CML della sede provinciale, che un ente di patronato denominato ANFASS ha ottenuto l'abilitazione all'inoltro delle domande d'invalidità civile on line dopo aver vinto un ricorso proprio contro l'INPS.

Avv. P.P. Zambardino