Corte di Appello di Napoli, Sezione Lavoro, sentenza 27 giugno 2014, n. 5307

Oggetto: appello, avverso la sentenza, del Tribunale di Napoli in funzione di Giudice del Lavoro, n. ** del *****
 

Con ricorso depositato il 14 novembre 2012 l'odierna ricorrente, ha proposto appello avverso la sentenza indicata in epigrafe con la quale il Tribunale di Napoli, in funzione di Giudice del Lavoro, ha rigettato la domanda ritenendo il difetto di idonea domanda amministrativa diretta ad ottenere il riconoscimento della prestazione assistenziale dell'indennità di accompagnamento, ai sensi dell'art. 20 comma 3 del d.l. 1° luglio 2009 n. 78, convertito in legge 3 agosto 2009 n. 102.

e compensò tra le parti le spese di giudizio . Ritenne il primo giudice che l'improponibilità della domanda giudiziaria discendesse dalla mancata allegazione alla domanda amministrativa del certificato medico previsto dall'art.3 DL n.173/1988 conv in l. n. 1/1988 e poi dall'art. 2 DM n. 719/1990 ai sensi dell'art.1 c. 6 l. n. 295/1990 e dell'art. 2 DM 5/8/1991 n. 387 recante la dicitura " Persona impossibilitata a deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore" oppure " Persona che necessita assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita".

L'appellante censura la pronuncia di diniego della domanda emessa dal primo giudice, sostenendo che la sola presentazione della domanda amministrativa costituisce requisito di proponibilità della domanda giudiziaria, mentre l'allegazione del certificato medico, cui aveva fatto riferimento il primo giudice, è prevista solo dal DM del 9/11/1990 nell'ambito delle direttive sulla modalità di compilazione della domanda amministrativa; ha quindi insistito affinché, in riforma della sentenza impugnata, venga accolta la domanda di indennità di accompagnamento dalla data di presentazione della domanda amministrativa, con vittoria di spese del doppio grado dì giudizio .

L'Inps si è costituito in giudizio ed ha contestato la fondatezza del gravame, di cui ha chiesto il rigetto.

La Corte, disposta ctu medico-legale, all'odierna udienza ha deciso come da dispositivo in atti.

In via preliminare ritiene la Corte di dover esaminare la questione della proponibilità della domanda giudiziale con specifico riguardo alle argomentazioni poste dal Tribunale a base della sentenza impugnata.

A fondamento della soluzione cui è pervenuto, il primo giudice ha richiamato il disposto dell'art. 20 comma 3 del d.l. 1° luglio 2009 n. 78, convertito in legge 3 agosto 2009 n. 102, che ha introdotto, con decorrenza dal 1° gennaio 2010, l'obbligatorietà della procedura telematica di inoltro delle domande amministrative dirette ad ottenere il riconoscimento dei benefici in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, ed ha previsto che le domande, complete della certificazione medica attestante la natura delle infermità invalidanti, sono presentate all'Inps secondo le modalità stabilite dall'Ente medesimo. Poi, in particolare, con riguardo alle prescrizioni stabilite da quest'ultimo, ha evidenziato che il suddetto certificato medico posto a corredo della domanda, qualora sia diretta al riconoscimento dell'indennità di accompagnamento, dovrà recare la dicitura "Persona impossibilitata a deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore" oppure " Persona che necessita assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita

Nasce, dunque, preliminarmente la necessità di verificare se la mancata allegazione alla domanda amministrativa, intesa ad ottenere l'indennità di accompagnamento, di certificazione medica contenente la "dicitura" di cui si è detto possa assumere rilievo sotto il profilo della proponibilità della successiva domanda giudiziale, se cioè la carenza di una siffatta certificazione sia tale da non consentire di ritenere sussistente una domanda amministrativa idonea ad attivare il procedimento amministrativo ed a costituire presupposto dell'azione volta a conseguire la concessione in sede giudiziale della prestazione in parola.

La esigenza di esaminare tale questione sorge sia in considerazione del consolidato principio secondo cui la mancata presentazione all’istituto previdenziale della domanda amministrativa di prestazione determina non già la mera improcedibilità, ex art. 443 c.p.c, ma la radicale improponibilità della domanda giudiziale, rilevabile in qualsiasi stato e grado del giudizio, fatto salvo il giudicato interno espresso (v. tra le tante, Cass., 29/12/04 n. 24103; Cass., 12/3/04 n. 5149; Cass., 18/11/03 n. 18265); sia in considerazione dall'affermazione, che pure si rinviene della giurisprudenza della Suprema Corte, secondo cui "in tema di assistenza e previdenza, ai fini della proponibilità della domanda giudiziaria, non è sufficiente la previa presentazione di qualsivoglia domanda amministrativa, ma è necessario che la stessa sia "tipica", ossia provvista di tutti i requisiti all'uopo previsti dalla legge" (v. Cass., 24/6/04 n. 11756).

Ritiene la Corte, anche alla luce delle novità introdotte con la procedura telematica delle suddette domande amministrative, di dover dare risposta negativa al quesito, così come in passato ha avuto modo di chiarire in altre precedenti pronunce.

Deve anzitutto rilevarsi che la materia delle modalità secondo cui devono essere redatte le domande amministrative intese ad ottenere le provvidenze economiche previste in favore degli invalidi civili e dei relativi requisiti è stata oggetto di interventi normativi successivi all'art. 3 del d.l. n. 173/88, convertito in legge n. 291/88.

Infatti, l'art. 1, comma 6, della legge 15 ottobre 1990 n. 295, recante "modifiche ed integrazioni" proprio all'art. 3 del d.l. n. 173/88, delegò al Ministero del tesoro l'adozione di apposito regolamento volto a disciplinare "il modello di domanda da presentare ai fine di ottenere l'invalidità civile e le caratteristiche della certificazione che deve essere allegata a dimostrazione della presunta invalidità".
Il 9 novembre 1990 il Ministero del Tesoro, in attuazione della delega conferitagli, emanò decreto contenente norme per la "determinazione delle caratteristiche del modello di domanda, da presentare per ottenere il riconoscimento dell'invalidità civile, e delle caratteristiche della certificazione da allegare a dimostrazione della presunta invalidità".

L'art. 1 di tale decreto dispose che a partire dalla data di entrata in vigore della legge 15 ottobre 1990 n. 295, la domanda per ottenere le provvidenze economiche previste in favore degli invalidi civili dovesse "essere redatta in carta libera, secondo l'unito modello A, qualora l'istante sia persona maggiorenne, oppure secondo l'unito modello B, qualora l'interessato sia persona minorenne".
L'art. 2 dispose che alla domanda di cui all'art. 1 dovesse essere allegato:

a) certificato medico che, nel caso di domande intese ad ottenere l'indennità di accompagnamento prevista dalla legge n. 18/80, come modificata dalla legge n. 508/88, "oltre ad esprimere con chiarezza e precisione, la diagnosi della malattia invalidante, deve anche contenere la dicitura "Persona impossibilitata a deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore" oppure "Persona che necessità di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita";

b) documentazione integrativa, proveniente sia da strutture pubbliche che private, a sostegno di quanto attestato nel certificato medico di cui alla precedente lettera a).

L'art. 3 dispose che "le domande di cui al precedente art. 1 non conformi al modello ivi prescritto o prive del certificato medico o con certificato medico incompleto delle indicazioni di cui al precedente art. 2 sono prese in esame ed hanno effetto dai momento in cui tali condizioni sono adempiute",

L'art. 2 del decreto del Ministero del Tesoro n. 387 del 5 agosto 1991, contenente il "regolamento recante norme di coordinamento per l'esecuzione delle disposizioni contenute nella legge 15 ottobre 1990 n. 295, in materia di accertamento dell'invalidità civile", dispose, a sua volta, che "le domande intese ad ottenere i benefici di invalidità civile indicate al precedente art. 1, presentate successivamente all'entrata in vigore della legge 15 ottobre 1990 n. 295, sono redatte secondo il modello stabilito con decreto del Ministro del tesoro del 9 novembre 1990 ... emanato in applicazione dell'art. 1, comma 6, della stessa legge n. 295 e devono avere allegata la documentazione ivi indicata".

Il secondo comma di tale articolo ribadì che "le domande non conformi al modello stabilito o prive della documentazione indicata sono prese in esame ed hanno effetto dal momento in cui vengono soddisfatti tali requisiti". Aggiunse, però, la precisazione secondo cui "in questa ipotesi la Commissione medica USL invita l'interessato a regolarizzare la propria istanza".

La materia è stata nuovamente disciplinata dal d.P.R. 21 settembre 1994 n. 698, emanato in attuazione della delega contenuta nell'art. 11, commi 1, 2, 3 e 4, della legge 24 dicembre 1993 n. 537, concernente l'emanazione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore di tale legge, di regolamento per il riordinamento dei procedimenti in materia di invalidità civile, cecità e sordomutismo.

L'art. 1 del d.P.R. n. 698/94, sotto la rubrica "procedimento per l'accertamento sanitario delle minorazioni civili", dispone che "le istanze volte ad ottenere l'accertamento sanitario dell'invalidità civile, della cecità civile e dei sordomutismo, nonché quelle intese a valutare l'handicap derivante dall'invalidità, ai sensi dell'art. 4 della legge 5 febbraio 1992 n. 104, redatte in carta semplice, secondo i modelli A e B, sono presentate presso le commissioni mediche USL, competenti per territorio, di cui alla legge 15 ottobre 1990 n. 295. Alla domanda deve essere allegata la certificazione medica, attestante la natura delle infermità invalidanti. Con la medesima istanza l'interessato chiede alla competente prefettura la concessione delle provvidenze economiche spettanti in relazione allo stato di invalidità e alla minorazione riconosciuta".

Dal quadro normativo delineato si evince che la disciplina normativa attualmente vigente in materia di determinazione delle caratteristiche dei modelli di domanda intesi ad ottenere il riconoscimento dell'invalidità civile e delle caratteristiche delle certificazioni mediche da allegare, cui nulla aggiunge sotto il profilo sostanziale se non la previsione che la domanda, secondo le procedure telematiche adottate con le modalità stabilite dall'Ente previdenziale destinate a riceverle, debba essere integrata ( "completa") dalla certificazione medica attestante la natura delle infermità invalidanti, non sembra affatto porre problemi circa l'individuazione tra i requisiti imprescindibili della domanda amministrativa della necessaria indicazione della dicitura "Persona impossibilitata a deambulare senza l'aiuto permanente di un accompagnatore" oppure " Persona che necessita di assistenza continua non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita".

Né vale al riguardo fare richiamo al contenuto delle prescrizioni di [cui] alla circolare n. 131 del 28 dicembre 2009, attesa la sua natura di atto privo di qualsivoglia forza normativa.

In conclusione, ritiene il Collegio che in base alla normativa applicabile al caso di specie, deve escludersi che la "dicitura" di cui più volte si è detto in precedenza costituisca un necessario requisito della certificazione medica da allegare alla domanda amministrativa, ove intesa a conseguire il riconoscimento dell'indennità di accompagnamento, sicché, a maggior ragione, deve escludersi che la allegazione di un certificato medico che tale dicitura contenga possa considerarsi requisito imprescindibile della domanda amministrativa.

Osserva, infine, il Collegio che, anche a voler ritenere, in via di mera ipotesi, necessaria la allegazione alla domanda amministrativa di un certificato medico recante la dicitura in questione, la mancanza di quest'ultima comunque non potrebbe di per sé considerarsi nella fattispecie in esame vizio tale da impedire a detta domanda di valere quale presupposto richiesto per la proponibilità della domanda giudiziale.

L'art. 2, comma 2, del Decreto del Ministero del Tesoro n. 387/91 fa, infatti, onere alla Commissione Medica di invitare l'interessato a regolarizzare la propria istanza, ove ravvisi che essa o la certificazione medica allegata non siano conformi alle prescrizioni al riguardo dettate sì da non consentire l'esame della domanda.

Nel caso di specie, non solo la Commissione Medica non ha ravvisato la necessità di alcuna regolarizzazione della domanda amministrativa presentata dalla ricorrente, ma ha dato corso, sia pure con ritardo, alle successive fasi del procedimento, convocando la predetta a visita ed eseguendola in data 2 marzo 2011,

Tenuto conto di ciò e del circoscritto rilievo della "dicitura" in questione - considerato oltretutto la stessa genericità della modulistica relativa alla domanda amministrativa da inoltrare telematicamente, la quale fa riferimento, quanto all'oggetto prefissato della domanda, alla "invalidità civile" tout court - che è unicamente finalizzata ad agevolare la immediata individuazione da parte della competente Commissione Medica dell'oggetto dell'accertamento medico-legale demandatogli ma non può di certo sostituirsi alla indicazione della natura e della diagnosi delle infermità invalidanti, corredata dai dati anamnestici e dalla valutazioni cliniche necessarie, ritiene il Collegio che la carenza rilevata dal Tribunale non possa in alcun modo costituire causa di improponibilità della domanda giudiziale.

Tale conclusione, peraltro, appare quella più conforme al principio del giusto processo, come introdotto dal novellato art. 11, comma 1, Cost, il quale impone di discostarsi da interpretazioni ispirate a formalismi funzionali non già alla tutela dell'interesse della controparte ma piuttosto a frustrare lo scopo stesso del processo, che è quello dì consentire che si pervenga ad una decisione sul merito della pretesa azionata ( v. Cass., 9/6/04 n. 10963; Cass., 11/2/09 n. 3362).

4. Passando all'esame del merito del gravame

Dunque, accertata la proponibilità della domanda giudiziaria e verificata l'allegazione al fascicolo di primo grado di documentazione medica attestante una serie di patologie potenzialmente tali da poter comportare i requisiti di cui all'art. 1 legge 18/80, è stata disposta ctu medico-legale.

Da tale consulenza, espletata da specialista in medicina dei lavoro in maniera approfondita e corretta è emerso che la ricorrente è affetta da: "sindrome di Sjogren, marcata poliartrosi con peculiare impegno, vasculopatia cerebrale cronica con modesto declino cognitivo, incontinenza urinaria".

Tale quadro patologico comporta, a parere del consulente, la totale inabilità lavorativa del periziando e l'impossibilità di compiere autonomamente gii atti quotidiani della vita solo dal mese di gennaio 2014.

Il Collegio condivide pienamente la valutazione dell'ausiliare del presente grado di giudizio, specialista in medicina legale ed in neurologia, in considerazione della correttezza ed approfondimento dell'elaborato peritale e dell'ampia e logica motivazione fornita in ordine alla ritenuta sussistenza delle condizioni di non autosufficienza.

Deve quindi ritenersi che dal mese di gennaio 2014 si siano concretizzate per il ***** le condizioni per il riconoscimento dell'indennità di accompagnamento.
Occorre, infine, considerare che, nella situazione di specie, la circostanza che il diritto del ricorrente a percepire la provvidenza richiesta sia stato riconosciuto solo a far data dal mese gennaio 2014, dunque con decorrenza della prestazione richiesta da epoca successiva alla domanda amministrativa, costituisce, secondo consolidato indirizzo della giurisprudenza, giusto motivo per compensare in tutto o in parte le spese di lite tra le parti.

Invero, l'art. 149 disp. att, c.p.c. ha introdotto per ragioni di celerità nella realizzazione della tutela previdenziale, una deroga agli artt. 443 e 420 c.p.c., ma non agli artt. 91 e ss. c.p.c. relativi alle spese di lite, che continuano ad applicarsi secondo la regola generale della soccombenza. Soccombenza che va apprezzata secondo il principio della causalità, che vuole non esente dall'onere delle spese la parte che con il suo comportamento antigiuridico (per la trasgressione delle norme di diritto sostanziale), abbia provocato la necessità del processo ( v. Cass. 16821/05),

Sotto tale aspetto si è così ritenuto che "il riconoscimento del diritto con una decorrenza posteriore a quella richiesta non è riconoscimento del diritto richiesto, quindi non è accoglimento bensì reiezione della domanda iniziale. E pertanto, la parte che, in applicazione dell'art. 149 disp.att. c.p.c., ottenga il riconoscimento del diritto alla prestazione previdenziale o assistenziale con decorrenza posteriore a quella richiesta con la domanda non è ( integralmente vittoriosa). Ed il fatto che l'ordinamento consenta alla parte ed esiga dal giudice la valutazione e l'eventuale riconoscimento d'un diritto con decorrenza posteriore alla stessa domanda giudiziale,quale possibilità di estendere (anche attraverso una nuova domanda) la materia del contendere, reca in sé quale presupposto la reiezione della domanda iniziale" (Cass. ibid., che ha affermato il seguente principio così massimato: "Atteso che la domanda di riconoscimento della prestazione previdenziale o assistenziale ha come contenuto non il solo diritto, bensì la relativa decorrenza, qualora la parte, in applicazione dell‘art. 149 disp. att. cod. proc. civ., ottenga il riconoscimento dei diritto con una decorrenza posteriore a quella richiesta con la domanda non è integralmente vittoriosa; ne consegue che il giudice - il quale ai sensi dell'art. 91 cod. proc. civ. incontra come unico limite l’impossibilità di condannare al pagamento delle spese la parte integralmente vittoriosa - può disporre la compensazione, anche integrale, delle spese per giusti motivi". V. pure Cass. 7303/2011).

Poiché - giova ribadire - il diritto è riconosciuto da epoca successiva alla domanda e addirittura successivo alla proposizione del gravame, ricorrono equi e giusti motivi per la compensazione integrale delle spese dell'intero giudizio, anche nei confronti del Ministero convenuto e rimasto contumace, mentre le spese di c.t.u. vanno poste definitivamente a carico dell'INPS.

La Corte così provvede:

a) Accoglie l'appello per quanto di ragione e, in riforma parziale dell'impugnata sentenza, dichiara il diritto di ****** a percepire l'indennità di accompagnamento con decorrenza dal 1° gennaio 2014 e condanna l'lnps al pagamento dei relativi ratei con l'indicata decorrenza oltre interessi come per legge.

b) dichiara interamente compensate tra le parti le spese del grado, ponendo definitivamente a carico dell'Inps le spese di c.t.u., liquidate come da separato provvedimento.

Così deciso in Napoli, il 23 giugno 2014
 

IL CONSIGLIERE EST.	IL PRESIDENTE
Dott. Carlo Chiriaco	Dott.ssa Maria Della Rossa

Depositato in Cancelleria
27 giugno 2014