Relazione dell’Avv. Pier Paolo Zambardino in merito all'art. 56 della L. 69/2009

Relazione dell’Avv. Pier Paolo Zambardino in merito all'art. 56 della L. 69/2009

Problematiche interpretative ed applicative in merito all'art. 56 della L. 69/2009, che impedisce la presentazione di nuove domande per il riconoscimento del diritto a provvidenze di invalidità civile, fino a quando non sia esaurito l'iter di precedente domanda in sede amministrativa o in sede giudiziaria.

 

Prima di parlare diffusamente dell'argomento del giorno - l'art. 56 della Legge n. 69 del 18 giugno 2009 -, sia consentita una rapida ricognizione della legislazione che si è occupata dell'invalidità ordinaria e civile per mettere in risalto la pervicacia dello Stato nell'affrontare la subiecta materia con risultati alterni ed a volte disarmonici e lacunosi. Com'è noto si è assitito dal 2003 ad oggi ad un inasprimento della normativa sul processo previdenziale ed assistenziale in ragione del contenimento di una voce della spesa pubblica che a tutti i governi è sembrata gravare eccessivamente sul bilancio statale: l'invalidità civile.
 
- Riferimenti storici
 
Si è partiti dal d.l. 269/03 convertito nella L. 326/03 che ha posto un termine decadenziale semestrale (palesemente incostituzionale secondo molti) avverso i verbali di riconoscimento dell'invalidità civile e dell'handycap e che ha rimodellato l'art. 152 disp.att. c.p.c sulla condanna al pagamento delle spese, si è quindi passati attraverso la L. 248/05 che ha ridefinito in modo confuso all'art. 10 le modalità di notifiche dei ricorsi, al DPCM del 30 marzo /07 che ha meglio chiarito il ruolo dell'INPS nella sua legittimazione passiva esclusiva; ancora.
Abbiamo annoverato la L. 247/07 che ha stabilito che dal 1° gennaio 2008  l'iscrizione alle liste speciali non fosse più necessaria ma soltanto quella al collocamento ordinario  riesumando in tal modo il D.Lgs. 181/00 relativo alla disponibilità all'inserimento all'attività lavorativa, ed ancora la L. 133/08 che ha previsto all'art. 80 un piano di verifiche straordinarie circa la sussistenza delle condizioni che hanno determinato la costituzione dei benefici assistenziali e all'art. 20 commi 7, 8 e 9 laddove è stabilito che i giudici, per evitare il frazionamento del credito previdenziale ed assistenziale relativo ad un medesimo rapporto, possano riunire d'ufficio ex art. 151 disp. att. c.p.c i procedimenti di cognizione e di esecuzione, dichiarare l'improcedibilità delle domande successive alla prima o la nullità di pignoramenti ulteriori in caso di proposizione di più azioni esecutive ed addirittura, ove abbiano notizia che la riunificazione non e' stata osservata, sospendere il giudizio e l'efficacia esecutiva dei titoli eventualmente già formatisi fissando alle parti un termine perentorio per la riunificazione a pena d'improcedibilità delle domande.
Tutto ciò, conclude l'articolo, anche sulla base dell'eccezione del convenuto.
Apro parentesi per affermare che sembra chiaro il favor della legge n. 133/08 nei confronti dell'ente previdenziale che risulta così svincolato dai suoi obblighi di allegazione della prova ed alleggerito nella sua attività difensiva devoluta evidentemente al giudice ed ai suoi poteri d'ufficio.
Arriviamo infine alla legge 69/09 ed all'argomento del giorno: l'art. 56 riguardante le domande volte ad ottenere il riconoscimento del diritto a pensioni, assegni ed indennità, comunque denominati, spettanti agli invalidi civili nei procedimenti in materia di invalidità civile, cecità civile e sordomutismo.
 
 - Art. 56 L. 69/09
 
La norma estende a queste domande la regola contenuta nell'art. 11 della L. 222/84 già valente per gli assegni e le pensioni della cosiddetta "invalidità pensionabile". La norma di riferimento, appunto l'art. 11, vieta la presentazione di nuove domande di accertamento dello stato invalidante - per le stesse prestazioni - "fino a quando non sia esaurito l'iter di quella in corso in sede amministrativa o, nel caso di ricorso in sede giudiziaria, fino a quando non sia intervenuta sentenza passata in giudicato".
La disposizione, già parzialmente ripresa negli anni '80 dal Ministero dell'Interno con proprie circolari, ora si applica ( dal 4 luglio 2009), per legge, anche ai procedimenti di accertamento dell'invalidità civile, cecità civile e sordomutismo. Come vedremo appresso il legislatore sembra aver omesso di considerare la diversità tra la fase amministrativa prodromica al riconoscimento dei benefici assistenziali e quella relativa alle provvidenze di cui alla L. 222/84 e la complessità della prima rispetto alla seconda sia per il numero degli organi partecipanti (ASL, Comune,Regione, INPS) che per la molteplicità delle richieste in materia d'invalidità civile ( assegno, pensione, sordomutismo, legge 104/92, L. 68/99 sull'avviamento al lavoro etc.) Analizziamo quindi i risvolti applicativi della legge.
 
- Risvolti applicativi
 
Ciò significa che l'interessato  non può presentare una nuova domanda di accertamento, se ha azionato ricorso davanti al giudice o se non ha ancora ricevuto ufficialmente il verbale di accertamento dall’ASL o dall’INPS.
Per la precisione, rispetto ai ricorsi davanti al giudice, la norma si riferisce a “sentenza passata in giudicato” cioè alla pronuncia che non e' piu' soggetta né al regolamento di competenza (cpc 42, 43), nè ad appello (c.p.c. 339), nè a ricorso per cassazione (cpc 360), né a revocazione per i motivi di cui ai numeri 4 e 5 dell'articolo 395cpc.
In sostanza non solo la sentenza deve essere depositata, ma non devono esserci ricorsi in appello o in cassazione, e devono essere trascorsi i termini per la loro presentazione.
Il primo risvolto riguarda i casi di aggravamento dello stato di salute o di insorgenza di nuove patologie, in fase successiva alla presentazione del ricorso giurisdizionale. Con la nuova norma non si potrà presentare domanda di aggravamento fintanto che la sentenza non sia passata in giudicato.
Questa regola sarà praticamente impossibile da eludere se si consideri che il decreto Legge 78/09 art. 20 obbligherà l'INPS ad adottare, dal 1° gennaio 2010, un sistema informatico operativo su tutto il territorio nazionale che segnalerà come irricevibile una nuova domanda relativa alla medesima prestazione già richiesta ed ancora non concessa in via definitiva. Sulle innovazioni telematiche in vigore dal prossimo anno torneremo tra un istante.
Vi sollecito a considerare in prima battuta gli episodi che potrebbero accadere e che portano a ritenere che la norma in discussione difetti di ragionevolezza e motivazione.
 
- Lacune e paradossi
 
Ecco alcuni paradossi che spieghiamo con un esempio: una persona viene riconosciuta invalida al 100% con revisione dopo due anni. Le viene erogata solo la pensione ma non l’indennità di accompagnamento: presenta ricorso al giudice. Trascorrono due anni senza che il giudice si pronunci. La persona non può presentare una nuova domanda per la valutazione della rivedibilità richiesta a suo tempo dalla stessa Commissione.
Si rileva poi una “dimenticanza” nell’intervento legislativo: la restrizione non riguarda l’accertamento dell’handicap (art. 3 Legge 104/1992), il che significa che per questo tipo di accertamento può essere ammessa, oltre al ricorso giurisdizionale, anche la domanda di accertamento dell’aggravamento senza attendere l’esito del processo.
Questa dimenticanza apre un secondo bizzarro paradosso che sarà competenza delle ASL dirimere: nel corso della valutazione dell’handicap la Commissione potrebbe rilevare un aggravamento anche della percentuale di invalidità precedentemente accertata. Se vi è un ricorso giurisdizionale in corso può la commissione pronunciarsi anche sull’invalidità?
Situazione simile in sede di accertamento della disabilità in funzione del collocamento lavorativo (Legge 68/1999): la Commissione può ridefinire il grado di invalidità civile se è in atto un ricorso davanti al giudice proprio sulla percentuale di invalidità precedentemente riconosciuta? Ed ancora. Il soggetto affetto da patologie oncologiche può, ai sensi dell'art. 6 L. 80/06, presentare istanza ed essere sottoposto a visita dalla Commissione Medica entro 15 giorni. In tal caso il cervellone informatico dell'ente previdenziale valuterà la domanda irricevibile oppure no se il richiedente ha già compulsato l'autorità giudiziaria?
Ed infine. Sempre dal 1° gennaio 2010 sarà previsto un nuovo piano di verifica straordinaria di permanenza dello stato invalidante disposta dal governo su circa 100.000 individui (per la cronaca si focalizzeranno due tipologie di interventi: il primo sulle indennità di accompagnamento in erogazione da oltre 10 anni alla data del 01/04/2007 in soggetti con età inferiore a 67 anni al momento dell'estrazione della verifica; il secondo sugli assegni di invalidità in godimento con data di decorrenza allocata nei 5 anni antecedenti al 01/04/2007 in soggetti con età compresa fra 45 e 60 anni al momento dell'estrazione della verifica). Ebbene perchè da una parte è consentito  allo stato di replicare ( nel 2008 furono già riesaminate 200.000 prestazioni) questo intervento indiscriminato ed autoritario (si ricordi che vengono coinvolte anche prestazioni ottenute da sentenze passate in giudicato) mentre alla parte più debole viene ancora una volta posto un paletto sul suo percorso di ottenimento di un diritto al mantenimento ed all'assistenza costituzionalmente garantito dall'art. 38 Cost.?
 
- Risvolti nel contenzioso legale
 
Dopo aver esposto questi dubbi c'è un'altra domanda da porsi. Ed è quella più importante: come si pone l'avvocato nell'ambito di questa evoluzione normativa? Quali sono i rimedi che possono essere attuati per concludere un procedimento giudiziario così irto di incognite e che presuppone un magistrato non più terzo, non più vincolato dal principio dispositivo delle parti ma che pone, alla base del proprio convincimento, gli accertamenti disposti presso l'ASL e dal primo gennaio probabilmente presso l'INPS nonchè le interrogazioni presso il ruolo informatizzato del Tribunale consapevole che il suo agire è ampliato e potenziato grazie all'art. 20 della L. 133/08? Chi ci impedisce di supporre che all'INPS, quand'anche contumace o costituitosi con memorie scarne e generiche, possa sostituirsi un giudice che sollevi una serie di questioni preliminari atte ad impedire l'espletamento del mezzo istruttorio?
La soluzione potrebbe giungere da una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 149 disp.att. c.p.c. il cui testo si enuncia integralmente: "Nelle controversie in materia di invalidità pensionabile deve essere valutato dal giudice anche l'aggravamento della malattia, nonchè tutte le infermità comunque incidenti sul complesso invalidante che si siano verificate nel corso tanto del procedimento amministrativo che di quello giudiziario". Questo articolo è stato oggetto di una vasta discussione giurisprudenziale che ha sollecitato sovente l'intervento della corte di Cassazione dapprima solo sulla materia previdenziale poi ampliandone progressivamente l'ambito operativo con l'applicazione in via analogica alla materia relativa agli infortuni sul lavoro (cfr ex plurimis Cass. 4834/02, 1282/84 7464/83) ed in materia di indennità di accompagnamento ( Cass. 10588/98 mette in rilievo come una siffatta opzione ermeneutica sia imposta da principi costituzionali di razionalità ed uguaglianza e trovi giustificazione non solo nella sussistenza della identità di ratio e sotto il profilo dell'attuazione del principio di economia processuale, ma anche nel rilievo che le discipline sostanziali riguardanti le controversie previdenziali, quelle di assicurazione contro gli infortuni e quelle di assistenza sociale sono accomunate tutte dall'essere volte a sopperire ad un bisogno indilazionabile dell'assistito, riconosciuto come degno di tutela dall'ordinamento). Nel 2004 la Suprema Corte (n.12270) si espresse a sezioni unite in ordine ad uno specifico argomento: la decorrenza dell'indennità di accompagnamento parte dal mese successivo a quello in cui è maturato il diritto o al momento del sopraggiungere del requisito sanitario? (per la cronaca gli ermellini sposarono quest'ultima tesi). In quella occasione i giudici, riflettendo sulla possibilità o meno per un soggetto che avesse presentato in giudizio domanda tesa al riconoscimento dell'assegno ordinario di ottenere piuttosto la pensione d'inabilità a causa di un aggravamento delle sue iniziali patologie, pose a raffronto l'art. 149 disp. att. c.p.c e l'art. 11 della L. 222/84 e sostenne quanto appresso: dato per certo il principio contenuto nell'art. 149 e tenuto conto del limite alla presentazione di nuove domande posto dall'art. 11 non si può costringere il ricorrente ad attendere il passaggio in giudicato della sentenza per poter richiedere la pensione d'inabilità perchè si potrebbe dare all'art. 149 una lettura suscettibile di far sorgere consistenti dubbi di legittimità costituzionale; la corte riportava quindi il principio sancito dal supremo consesso di qualche anno prima "è evidente infatti che una siffatta interpretazione del dato normativo - contenente in sè un'evidente contraddizione in quanto da un lato imporrebbe all'assicurato un regresso alla fase amministrativa e dall'altro gli impedirebbe tale regresso sino all'esito del giudizio - finirebbe col precludere all'assicurato la possibilità di una piena tutela del suo diritto proprio in quei casi in cui ha più bisogno di una sollecita tutela tanto da apparire lesiva dei diritti fondamentali, quali quelli garantiti, oltre che dall'art. 38 Cost., anche dagli art. 3 e 24 della Cost. ( Cass. 4385/01).
Se quindi l'art. 11 della L. 222/84 non può essere letto disgiuntamente dall'art. 149 disp. att. c.p.c potrebbe significare che il Legislatore equiparando il “trattamento” delle minorazioni civili a quello delle invalidità pensionabili, ha reso applicativo anche per le prime, l’articolo 149. E quindi questa norma, potrebbe costituire per noi difensori un punto di forza anzichè di debolezza nel momento in cui chiediamo e pretendiamo che il giudice verifichi e valuti gli aggravamenti nel corso del giudizio. Non a caso la dottoressa Maria Vittoria Papa, giudice di Corte d'Appello del Tribunale di Napoli, nella relazione lavoro del 25 novembre c.a. dopo aver effettuato una ricognizione storica dell'art. 149 disp. att. in ordine al suo apprezzamento consolidato da parte della dottrina e della giurisprudenza maggioritaria così si esprimeva circa la legittimità della disposizione contenuta nell'art. 56 L. 69/09: " Se, infatti, il procedimento giurisdizionale tende ad assicurare all’assistito il “massimo” della tutela possibile in relazione alla concreta situazione patologica in atto al momento della decisione, del tutto ragionevole risulta la limitazione alla proposizione di ulteriori istanze dirette alla definizione pregiudiziale della medesima situazione . In altri termini, a mio avviso, la estensione alla invalidità civile del limite dell’art. 11 della legge 222/1984 – che, per altro, già era stata ritenuta da alcune sentenze di legittimità 12128/2003 – rischia di sortire un effetto esattamente opposto a quello voluto dal legislatore ove sia coniugata ad un malinteso rigore nella individuazione della portata della “domanda già proposta in via amministrativa”. A mio avviso proprio per raggiungere l’effetto deflativo del contenzioso che il legislatore si prefigge deve interpretarsi con il massimo della estensione la prima domanda amministrativa proposta di talché non vi è motivo di proporne di ulteriori.
Dello stesso avviso un altro giudice della Corte d'Appello di questo Tribunale, il dr. Iacone che nel suo libro scritto prima dell'introduzione della legge 69/09 già aveva tentato di contemperare il principio dell'impossibilità della mutatio libelli con l'art. 149 per ritenere alla fine che purchè non venisse modificata la causa petendi, il ricorrente potesse ad esempio avanzare la domanda di pensione oltrechè a quella iniziale di assegno ma non di concessione dell'indennità di accompagnamento.
(E' noto infatti che le prime due prestazioni contemplano una riduzione totale o parziale dell'attività lavorativa generica riconducibile alla medesima causa petendi mentre l'indennità di accompagnamento o per ciechi riguarda la perdita dell'autonomia personale). Il magistrato allora ebbe a riflettere che seppur l'art. 11 della L. 222/84 non fosse applicabile all'invalidità civile, il giudice avrebbe dovuto pronunciarsi su tutte le domande anche cumulative poste dal ricorrente purchè questi provasse tutti i requisiti costitutivi socio economici necessari con la facoltà per questi di specificare o ridurre la domanda. A maggior ragione in vigenza dell'estensione dell'articolo in parola il favor concesso da questo magistrato è oltremodo rafforzato.
In conclusione valuteremo l'impatto di questa nuova norma nelle aule di giustizia e verificheremo le risposte che ci verranno fornite dal diritto vivente memori delle lezioni comunque già fornite dalla letteratura precostituita.