Il Nuovo Processo Previdenziale e assistenziale - A.M. Luna, M. Forziati - Giurisprudenza di Merito n. 7-8 2012

1. IL PROCEDIMENTO DI ACCERTAMENTO TECNICO PREVENTIVO (A.T.P.). NATURA E FINALITÀ
L’Accertamento tecnico preventivo (d’ora in poi A.T.P.)—, introdotto dall’art. 38 d.l. 6 luglio 2011, n.98 (recante «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria») e convertito con modificazioni in l. 15 luglio 2011, n. 111—costituisce dall’1 gennaio 2012 la nuova (ed unica) modalità di introduzione delle controversie «in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla l. 12 giugno 1984, n. 222».

L’art. 445-bis c.p.c. prevede, infatti, che «chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti presenta con ricorso al giudice competente ai sensi dell’art. 442 c.p.c., istanza di accertamento tecnico per la verifica preventiva delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere. Il giudice procede a norma dell’art. 696-bis c.p.c., in quanto compatibile nonché secondo le previsioni inerenti all’accertamento peritale di cui all’art. 10, comma 6-bis, d.l. 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla l. 2 dicembre 2005, n. 248, e all’art. 195».
Finalità dell’accertamento è dunque la verifica preventiva della sussistenza delle «condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere». Compiuto tale accertamento ed ottenuta l’omologazione da parte del giudice, infatti, la parte interessata notifica il decreto «agli enti competenti, che provvedono, subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni, entro 120 giorni». Nell’attuale contesto normativo, dunque, potrà aversi l’introduzione di un ordinario giudizio a cognizione piena solo se l’ente competente, ricevuta la notifica del decreto di omologazione, non abbia provveduto al pagamento della prestazione nel suddetto termine, ovvero se le risultanze dell’A.T.P. siano state contestate da una o da entrambe le parti.
Avendo il legislatore chiaramente limitato il ricorso al nuovo procedimento alle sole controversie «in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla l. 12 giugno 1984, n. 222»,deve ritenersi inammissibile il ricorso per A.T.P. volto ad ottenere, ad esempio, il riconoscimento del diritto al beneficio di contribuzione figurativa ai fini della maggiorazione di anzianità ex art. 80,comma3, l. n. 388 del 2000 1 , ovvero la pensione di vecchiaia anticipata in favore degli invalidi in misura non superiore all’80% ex art. 1 comma 8 d.lg. 30 dicembre 1992, n. 503, ovvero ancora la pensione ai superstiti in favore di soggetti maggiorenni inabili ex art. 13 r.d.l. 14 aprile 1939, n. 636 2 .

1.1. (segue). Prescrizione del diritto e decadenza dall’azione
A norma dell’art. 445-bis comma 3 c.p.c., «la richiesta di espletamento dell’accertamento tecnico interrompe la prescrizione» del diritto.
Ci si è chiesti se, prevedendo la norma un effetto interruttivo della prescrizione e nulla disponendo invece sulla decadenza semestrale (prevista, in materia di invalidità civile, dall’art. 42 comma 3 d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in l. 24 novembre 2003, n. 326), questa non sia impedita dalla proposizione dell’istanza di A.T.P.
Tale soluzione, a prescindere dalla fragilità dell’argomento letterale a contrario, porrebbe inestricabili problemi di ordine pratico e condurrebbe a risultati paradossali, in quanto indurrebbe gli interessati a proporre contemporaneamente (o comunque nella imminenza della scadenza del termine in esame) sia il giudizio per A.T.P. che il giudizio ordinario, con l’effetto che anziché un procedimento giudiziale ve ne sarebbero due, di cui quello ordinario destinato o ad una dichiarazione di improcedibilità (non essendo ancora esaurito il procedimento di A.T.P.) o ad una pronuncia di cessazione della materia del contendere (nel caso in cui si giungesse all’udienza di discussione quando l’A.T.P. si fosse nel frattempo concluso con esito non oggetto di contestazione), ovvero ancora ad accogliere le contestazioni avverso l’esito dell’A.T.P. Appare evidente che, anche se per ipotesi fosse stata questa, a dispetto di quanto espressamente enunciato (art. 38 comma 1 d.l. n. 98 del 2011) la reale intenzione di un perverso legislatore che avesse inteso a tutti i costi complicare i procedimenti giurisdizionali in materia di assistenza e previdenza ed aggravare gli oneri per gli enti di previdenza, è dovere dell’interprete, in obbedienza al principio di ragionevolezza delle leggi, trovare una soluzione che conduca ad un risultato di semplificare le procedure e non aggravare la posizione né dei cittadini né degli enti.
Appare quindi preferibile ritenere che, avendo il legislatore introdotto un necessario preventivo procedimento sommario rispetto al procedimento ordinario—il quale, nel caso di mancata contestazione, evita del tutto l’instaurazione di un giudizio sulla sussistenza del requisito sanitario—la domanda di accertamento tecnico non può non avere l’effetto di impedire anche la decadenza semestrale in esame.
Del resto, se l’interessato non può proporre domanda giudiziale senza aver prima presentato istanza di A.T.P., e se deve rispettare anche il termine di decadenza semestrale, non può non intendersi l’espressione «domanda giudiziale» di cui all’art. 42 comma 3 d.l. n. 269 del 2003, se non come «prima» domanda al giudice che, in base al nuovo art. 445-bis c.p.c., è proprio quella di A.T.P. Peraltro, in caso di mancata contestazione dell’esito di tale ultimo procedimento, non vi sarà più alcuna domanda giudiziale: il che ancora una volta conferma che la (necessaria) preventiva istanza di accertamento sia idonea ad impedire la decadenza 3 .
I medesimi argomenti possono essere utilizzati per sostenere che la presentazione delladomandadi A.T.P. impedisca anche la decadenza triennale ex art. 47 d.P.R. n. 639 del 1970.

1.2. (segue). Ammissibilità della domanda
Come è noto, la presentazione della domanda amministrativa di prestazione previdenziale o assistenziale costituisce condizione di proponibilità della domanda giudiziale 4 e la mancanza di tale presupposto può essere rilevata d’ufficio a prescindere dalla posizione difensiva assunta dall’ente 5 .
Appare evidente che, non potendosi proporre domanda giudiziale di prestazioni assistenziali ovvero di prestazioni previdenziali ex lege n. 222 del 1984 (assegno ordinario e pensione) se prima non è stata presentata domanda amministrativa, non è neppure possibile proporre domanda di A.T.P. senza aver prima presentato domanda amministrativa, essendo tale accertamento prodromico alla domanda giudiziale.
Nel caso in cui, quindi, sia proposta istanza di A.T.P. in difetto di domanda amministrativa, non sarà possibile darvi corso e il giudice dovrebbe, instaurato il contraddittorio, dichiarare improponibile o inammissibile l’istanza (provvedendo altresì sulle spese, avendo il provvedimento carattere definitorio del procedimento): nel silenzio del legislatore, deve ritenersi maggiormente compatibile con la natura del procedimento in esame (che non è introdotto con ricorso ex art. 414 c.p.c. e che si conforma alle previsioni «dell’art. 696-bis c.p.c., in quanto compatibile») l’adozione di tale pronuncia con ordinanza e non con sentenza, per altro in conformità con quanto previsto dall’art. 702-ter c.p.c. per l’ipotesi del procedimento sommario di cognizione.
Del resto, a conforto della correttezza di tale affermazione, basti osservare che, se fosse consentita la proposizione di istanza di A.T.P. prima della presentazione della domanda amministrativa, si otterrebbe un accertamento sostanzialmente inutile, non potendo comunque l’invalido richiedere la prestazione senza una previa domanda in sede amministrativa (momento a partire dal quale, peraltro, decorre la prestazione in caso di accoglimento della domanda). Sulla domanda amministrativa proposta dopo l’A.T.P., per altro, si aprirebbe un normale procedimento amministrativo di accertamento nel quale l’esito del già disposto accertamento tecnico sarebbe non diverso da uno degli elementi documentali certo utili per la valutazione ma non vincolante per il tempo successivo alla domanda (essendo sempre possibile che, dopo l’accertamento tecnico, si verifichino miglioramenti delle condizioni di salute dell’assistito o assicurato).
Quanto in particolare alle domande di prestazioni assistenziali, ci si interroga inoltre sulla possibilità di richiedere l’A.T.P. senza aver prima atteso l’esito della domanda amministrativa, come pure quale sia il termine entro il quale debba concludersi la fase dell’accertamento in sede amministrativa: a tale ultimo riguardo, si osserva che la norma dell’art. 4 comma 1 D.P.R. 21.9.1994, n. 698 (regolamento che disciplina i procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e delle concessioni di provvidenze economiche) — a norma del quale «le procedure di concessione e di pagamento delle provvidenze economiche da parte delle prefetture, debbono concludersi entro il termine di centottanta giorni dalla data di ricezione di copia dell’istanza, corredata dal verbale di accertamento sanitario trasmessi dalla commissione medica sanitaria competente»—debba intendersi tacitamente abrogata per effetto della soppressione, a monte, della distinzione tra fase di accertamento e fase di pagamento della prestazione assistenziale, a seguito dell’attribuzione dell’intero procedimento all’Inps (a decorrere dall’1 gennaio 2010, in forza dell’art. 20 d.l. n. 78 del 2009, convertito in l. n. 102 del 2009): il che troverebbe conferma nella circostanza che lo stesso Istituto ha di recente adottato un apposito «Regolamento per la definizione dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi dell’Inps» (approvato con determinazione presidenziale n. 47 del 2 luglio 2010), in forza del quale il procedimento per il riconoscimento della prestazione assistenziale richiesta deve concludersi nel (minor) termine di 90 giorni dalla domanda.
Se dunque quello da ultimo indicato è il termine all’interno del quale l’Inps si è autovincolato all’esaurimento del procedimento di riconoscimento della prestazione assistenziale in sede amministrativa, si deve adesso evidenziare come, in ordine alle conseguenze della proposizione dell’istanza di A.T.P. prima della scadenza di tale termine, mentre taluni affermano che l’azione sarebbe inammissibile o da rigettare per carenza di interesse ad agire (da dichiarare ancora una volta con ordinanza, vista la natura sommaria del procedimento), altri ritengono che il procedimento possa comunque proseguire con il conferimento dell’incarico al C.T.U., a meno che non sopravvenga notizia dell’esito positivo dell’accertamento in sede amministrativa e dunque venga richiesta una declaratoria di cessazione della materia del contendere.

1.3. (segue). Procedibilità della domanda
La questione di pone soltanto per il caso delle domande di accertamento del requisito sanitario dell’assegno ordinario di invalidità e della pensione di inabilità ex lege n. 222 del 1984, giacché, come è noto, per le prestazioni assistenziali è stato eliminato l’onere del previo ricorso amministrativo in caso di diniego della prestazione ovvero di mancata risposta alla domanda (art. 42 comma 3 d.l. n. 296 del 2003, che ha abrogato le disposizioni in materia di ricorso amministrativo avverso i provvedimenti emanati in esito alle procedure in materia di riconoscimento dei benefici assistenziali ed ha introdotto il già citato termine di decadenza semestrale per la proposizione dell’azione).
Al riguardo, non sembra potersi escludere che, ove il giudice rilevi che l’A.T.P. sia stato proposto prima che possa dirsi esaurito il procedimento amministrativo, provveda in base all’art. 443 c.p.c. (sebbene tale disposizione sia formulata, ovviamente, con riferimento alla domanda ordinaria). Tuttavia, poiché la ratio della disposizione sulla sospensione del procedimento è quella di consentire all’Istituto di esaminare l’istanza amministrativa in tutte le sedi previste, così da evitare, in caso di accoglimento della stessa, un inutile procedimento giurisdizionale, non sembrano esservi argomenti insuperabil in senso contrario, anche se perplessità possono sorgere sia per la formulazione dell’art. 443 c.p.c., sia perché la sospensione del processo è istituto tipico ed eccezionale, ragion per cui non dovrebbe essere applicabile al di là dei casi specificamente previsti.
L’argomento letterale potrebbe però essere superato poiché, essendo l’accertamento tecnico prodromico rispetto alla domanda giudiziale, ed essendo anche il procedimento amministrativo prodromico rispetto alla medesima domanda, quest’ultimo deve essersi esaurito prima dell’accertamento tecnico, che proprio dal legislatore è stato posto in concatenazione necessaria ed immediata con il ricorso giurisdizionale.

1.4. (segue). Contenuto del ricorso
Il ricorso per A.T.P. deve contenere, ovviamente, tutti gli elementi propri di un ricorso giurisdizionale ex art. 125 c.p.c.
Non sembra possa dubitarsi che il ricorrente, oltre (ovviamente) ad enunciare l’istanza diretta di consulenza tecnica preventiva, debba altresì indicare compiutamente il diritto di cui si afferma titolare ed al cui (futuro) soddisfacimento è finalizzata la predetta istanza: ciò si evince agevolmente dalla lettera dell’art. 445-bis, a norma del quale «... chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti presenta... istanza di accertamento tecnico per la verifica preventiva delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere».
Posto dunque che, a norma dell’art. 125 c.p.c., è necessario esporre le ragioni della domanda, sarebbe da dichiarare inammissibile un’istanza di A.T.P. priva dell’enunciazione delle dette ragioni (cioè la sussistenza dei fatti costitutivi del diritto di cui la parte assume di essere titolare), per difetto di interesse ad agire meritevole di tutela ex art. 100 c.p.c., non potendosi ammettere che si impieghi la «macchina» giudiziaria per il vezzo di conoscere se sussistano patologie invalidanti e quale grado di invalidità determinino.
Nell’esposizione dei fatti contenuta nel ricorso per A.T.P., pertanto, sarà necessario indicare non soltanto le circostanze, sintetiche, dei dati relativi al procedimento amministrativo intrapreso, ma anche degli altri elementi che, eventualmente, la legge indica per l’attribuzione di un determinato beneficio assistenziale (quale, ad esempio, il requisito reddituale occorrente per l’attribuzione della pensione di inabilità ovvero per l’assegno mensile di assistenza ex lege n. 118 del 1971) o previdenziale (quale, sempre ad esempio, il requisito contributivo necessario per beneficiare di assegno o pensione ex l. n. 222 del 1984).
Sempre in ordine ai requisiti del ricorso, ci si interroga se sia o meno necessaria la dichiarazione di valore della prestazione dedotta in giudizio ai sensi dell’art. 152 disp. att. c.p.c. (come risultante dalle modifiche apportate dall’art. 38 d.l. n. 98 del 2011),  norma del quale «le spese, competenze ed onorari liquidati dal giudice nei giudizi per prestazioni previdenziali non possono superare il valore della prestazione dedotta in giudizio. A tale fine la parte ricorrente, a pena di inammissibilità di ricorso, formula apposita dichiarazione del valore della prestazione dedotta in giudizio, quantificandone l’importo nelle conclusioni dell’atto introduttivo».
Al riguardo, posto che il procedimento di A.T.P. ha certamente natura di procedimento contenzioso (vista, a tacer d’altro, la necessità di previa instaurazione del contraddittorio e la decisione sulle spese), non dovrebbero esservi dubbi circa l’applicabilità anche al procedimento in esame della citata disposizione.
In difetto di tale dichiarazione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile: si tratta per altro di un vizio verosimilmente non sanabile, in quanto il legislatore lo indica espressamente quale requisito di ammissibilità del ricorso e non come causa di nullità, per cui non dovrebbe porsi questione in merito all’applicabilità dell’art. 164 c.p.c.
In presenza, invece, di una dichiarazione errata in quanto non corrispondente al valore della controversia—da determinarsi, anche nelle controversie aventi ad oggetto prestazioni previdenziali ed assistenziali, in base ai normali criteri codicistici per la individuazione del valore della causa 6 —le conseguenze non sembrano di particolare momento dal punto di vista pratico, in quanto: ove la dichiarazione indichi un valore superiore a quello della prestazione, il giudice comunque non potrebbe liquidare spese in misura complessivamente superiore al valore effettivo; ove invece il valore indicato sia inferiore, non sembra possa sostenersi che il giudice sia vincolato a tale dichiarazione, posto che la legge non fa comunque riferimento all’importo dichiarato ma al valore della prestazione dedotta.
Per altro, nel caso delle controversie previdenziali ed assistenziali, nella maggior parte dei casi la disposizione in questione non rileva poiché il valore, computato con il criterio di cui all’art. 13 comma 2 c.p.c., è piuttosto elevato e, pertanto, non si pone questione di liquidazione delle spese che non debba essere superiore. Non è da escludere, tuttavia, che il valore possa essere in concreto piuttosto modesto, ad esempio nel caso in cui agiscano eredi per far valere il diritto a pochi ratei di prestazione previdenziale o assistenziale, oppure nel caso in cui la commissione sanitaria abbia riconosciuto i requisiti sanitari della prestazione richiesta, ma da un momento posteriore a quello della domanda amministrativa e, pertanto, l’interessato intenda agire per ottenere soltanto il riconoscimento dello stato di invalidità anche nel periodo intercorrente tra la domanda ed il momento indicato dalla commissione sanitaria.

1.5. (segue). Decreto di fissazione dell’udienza
Nel decreto di fissazione dell’udienza (da notificarsi a cura della parte privata richiedente), sarà sufficiente che il giudice richiami le norme di legge relative al procedimento di A.T.P., magari invitando l’ente convenuto — nel silenzio del legislatore sul punto—a costituirsi entro un certo termine prima dell’udienza al solo fine di consentirgli una adeguata preparazione dell’udienza (e dunque senza alcuna conseguenza negativa per l’ente stesso nel caso di costituzione successivamente alla scadenza di tale termine o anche all’udienza stessa).
Negli ordinari giudizi in materia di assistenza e previdenza, inoltre, è piuttosto diffusa la prassi di nominare il C.T.U. contestualmente all’emissione del decreto di fissazione dell’udienza. Al riguardo, la concatenazione delle norme del codice di rito conduce a ritenere che non sarebbe possibile effettuare tale nomina contestualmente all’emissione del decreto di fissazione dell’udienza: l’art. 445-bis richiama infatti l’art. 696-bis (rubricato: «consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite»), a norma del quale il giudice procede a norma del comma 3 dell’art. 696 (relativo ad «accertamento tecnico e ispezione giudiziale»), il quale, a sua volta, richiama gli artt. 694 (a norma del quale «Il presidente del tribunale o il giudice di pace fissa, con decreto, l’udienza di comparizione e stabilisce il termine perentorio per la notificazione del decreto») e 695 (a norma del quale «Il presidente del tribunale o il giudice di pace, assunte, quando occorre, sommarie informazioni, provvede con ordinanza non impugnabile e, se ammette l’esame testimoniale, fissa l’udienza per l’assunzione e designa il giudice che deve procedervi»). Il provvedimento che ammette la consulenza è dunque un’ordinanza e, pertanto, non può essere emessa se non dopo l’instaurazione del contraddittorio e in udienza.
In tale contesto normativo, pertanto, la prassi in esame dovrebbe essere interpretata nel senso che non si tratti ancora di una nomina bensì soltanto di un invito al consulente a comparire all’udienza per essere eventualmente nominato.
Prevedendo l’estensione di tale prassi al procedimento per A.T.P., risulta evidente che la stessa consentirebbe effettivamente di «risparmiare»una udienza, in quanto già all’udienza di comparizione sarà presente il medico che, ove il procedimento non si chiuda con una pronuncia in punto di rito (nelle ipotesi già esaminate), verrà contestualmente nominato e il procedimento, quindi, si esaurirà in un’unica udienza.

1.6. (segue). Notificazione del ricorso e del decreto
Quanto alla notificazione del ricorso introduttivo e del decreto di fissazione dell’udienza, non v’è dubbio che, avendo il procedimento in esame natura giurisdizionale, la stessa debba avvenire su impulso della parte ricorrente.
Quanto al destinatario di tale notificazione, in materia di assistenza civile vige ancora il disposto dell’art. 10 comma 6 d.l. n. 203 del 2005—a norma del quale «gli atti introduttivi dei procedimenti giurisdizionali in materia di invalidità civile, cecità civile, sordomutismo, handicap e disabilità, nonché le sentenze ed ogni provvedimento reso in detti giudizi devono essere notificati all’Inps. La notifica va effettuata presso le sedi provinciali dell’Inps»—ragion per cui la stessa deve essere effettuata esclusivamente alla sede provinciale dell’Inps, in deroga alla disposizione generale del codice di rito che impone la notificazione presso la sede dell’ente (art. 145 c.p.c.) e senza che trovi in materia applicazione il disposto dell’art. 44 d.l. n. 269 del 2003, convertito in l. n. 326 del 2003 che prevede la notificazione presso la c.d. sede zonale dell’ente stesso, ovverosia presso la struttura territoriale dell’ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati (essendo tale norma intervenuta a sostituire il comma 1-bis dell’art. 14 d.l. 31 dicembre 1996, n. 669, convertito con modificazioni in l. 28 febbraio 1997, n. 30 e successivamente modificato dall’art. 147 l. 23 dicembre 2000, n. 388, ed applicandosi dunque la relativa disposizione soltanto agli atti introduttivi dei giudizi di cognizione in materia di «esecuzione forzata nei confronti della P.A.», quali ad esempio le opposizioni a precetto). Non consta peraltro a chi scrive che vi siano in materia pronunce di legittimità, essendosi la S.C. pronunciata soltanto sulla specifica questione della necessaria indicazione del codice fiscale per escludere che tale dato sia necessario a pena di nullità 7 .
Si tratta di una precisazione di non poco momento pratico, in quanto è tuttora molto frequente la prassi di notificare gli atti introduttivi dei processi in materia anche alla sede legale e alla sede zonale dell’ente: il che, anche a tacere dell’inutilità di tali ulteriori notifiche, finisce per vanificare l’intento del d.l. n. 203 del 2005 di chiarire (finalmente) quale fosse la sede dell’ente destinataria della notifica ed ottenere, per effetto della riduzione delle notifiche allo stesso ente, un considerevole risparmio di spesa. Nulla è parimenti mutato per quanto riguarda la notificazione dei ricorsi per A.T.P. in materia di trattamenti previdenziali di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, in relazione ai quali la notificazione deve essere ancora effettuata presso la sede legale dell’Inps.

1.7. (segue). La rituale costituzione in giudizio delle parti
Quanto alla necessità di assistenza tecnica nell’ambito del procedimento in esame, trattandosi di un procedimento giurisdizionale non v’è dubbio che essa sia necessaria da parte del ricorrente ai sensi dell’art. 82 c.p.c., salvo che non si tratti di un prestazione previdenziale o assistenziale di valore non superiore ad euro 129,11 art. 417 c.p.c. (ipotesi questa, peraltro, difficilmente realizzabile in concreto).
Per quanto invece riguarda l’Inps, si rammenta che, a norma dell’art. 10 comma 6 d.l. n. 203 del 2005, convertito in l. n. 248 del 2005, modificato dall’art. 20 comma 5 d.l. n. 78 del 2009, convertito in l. n. 102 del 2009: «... nei procedimenti giurisdizionali di cui al presente comma» (cioè quelli in materia di assistenza e non anche in quelli di previdenza) «l’Inps limitatamente al giudizio di primo grado, è rappresentato e difeso direttamente da propri dipendenti».
Tale disposizione, sebbene non faccia riferimento anche ai giudizi in senso lato «cautelari» dinanzi al giudice di primo grado, dovrebbe essere letta, per esigenze di economicità processuale, nel senso che i funzionari dell’Istituto possono costituirsi anche nei procedimenti di A.T.P. Questa del resto è la lettura della norma data dallo stesso Istituto, il quale ha previsto che «l’Istituto effettua la costituzione in giudizio a mezzo di memoria redatta e sottoscritta dai funzionari amministrativi cui è affidata la rappresentanza e la difesa legale nei procedimenti di invalidità civile nella sola fase di accertamento preventivo del requisito sanitario» 8 . Lo stesso Istituto, peraltro, ritiene che i propri funzionari esercitino l’attività difensiva soltanto nel giudizio di accertamento tecnico, in quanto sarebbe «di competenza degli Avvocati dell’Ufficio legale della Direzione territoriale la difesa dell’Istituto nei giudizi relativi all’invalidità pensionabile e nei giudizi di merito relativi all’invalidità civile» 9 .
Tale restrittiva lettura non appare però pienamente giustificata, non essendo intervenuta alcuna modifica normativa che abbia escluso o limitato la facoltà (o piuttosto l’obbligo) della difesa dell’Inps tramite propri funzionari: mentre infatti l’art. 417-bis c.p.c. attribuisce alle amministrazioni pubbliche espressamente la mera facoltà di difendersi in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti, il citato art. 10 d.l. n. 203 del 2005 non indica la difesa diretta come facoltà ma come l’unica forma di difesa.
Pertanto, i funzionari dovrebbero poter continuare a rappresentare l’ente anche nel successivo eventuale giudizio ordinario sia che quest’ultimo abbia la veste di convenuto sia che, avendo presentato contestazioni alle risultanze dell’A.T.P., assuma la veste di attore, non essendovi nella disposizione di cui al menzionato art. 10 d.l. n. 203 del 2005 limitazioni in merito alla posizione processuale assunta, salvo ovviamente ogni determinazione «interna» dell’ente in merito alla preventiva valutazione da parte dell’Ufficio legale (e dell’ufficio sanitario) circa l’an della proposizione del giudizio.
Tuttavia, nel caso in cui si consolidasse l’interpretazione offerta dall’Istituto, difficilmente potrebbe reputarsi sussistente un vizio nella costituzione dell’ente a mezzo di avvocato anziché a mezzo di funzionario: al più, in tale ipotesi, potrebbe ritenersi che, in caso di soccombenza della parte privata non fruente del beneficio della irripetibilità delle spese, non debbano essere liquidate spese legali a favore dell’Inps avendo questo scelto liberamente di avvalersi di uno strumento più «costoso» di assistenza tecnica.

1.8. (segue). Questioni preliminari
Poiché l’A.T.P. è espressamente finalizzato all’accertamento della sussistenza del solo requisito sanitario, ci si interroga sulla necessità o meno per il giudice adito di verificare, all’udienza di comparizione delle parti e prima di conferire l’incarico al C.T.U., la fondatezza di eventuali eccezioni preliminari sollevate (in maniera specifica) dall’ente convenuto o rilevate d’ufficio—in merito, ad esempio, alla competenza per territorio del giudice adito, alla tempestività della domanda rispetto al termine di decadenza, alla circostanza che la prestazione oggetto della richiesta sia già stata riconosciuta in sede amministrativa, ovvero ancora alla pendenza di altro procedimento amministrativo o giurisdizionale (che determina inammissibilità della nuova domanda ex art. 56 comma 2 l. 18 giugno 2009, n. 69, ed ex art. 11 l. 11 giugno 1984, n. 222)—ovvero la sussistenza degli altri requisiti, diversi da quello sanitario (c.d. socio-economici) per beneficiare di una determinata prestazione—quali, ad esempio, il non aver compiuto 65 anni d’età in relazione alla domanda di pensione di inabilità ex art. 12 l. n. 118 del 1971, ovvero i requisiti reddituali o contributivi previsti da tale ultima legge o dalla l. n. 222 del 1984.
Sebbene anche a tale riguardo siano sostenibili, nel silenzio del legislatore, entrambe le soluzioni, deve ritenersi maggiormente compatibile con il principio generale di economia processuale e di finalizzazione dei procedimenti giudiziari l’attribuzione al giudice adito con un ricorso per A.T.P. del potere/dovere di verificare la fondatezza di tali eccezioni preliminari e, in caso di verifica positiva, di chiudere il processo con ordinanza (e dunque previa instaurazione del contraddittorio delle parti sul punto) di inammissibilità della richiesta di accertamento. Tale pronuncia, ovviamente, non precluderebbe in alcun modo la possibilità di presentare una nuova istanza di A.T.P. adeguatamente argomentata e supportata anche da nuova documentazione (sempre che, nelle more, non si sia perfezionato il termine semestrale di decadenza decorrente dalla comunicazione dell’esito del procedimento amministrativo).

1.9. (segue). Conferimento dell’incarico al C.T.U.
L’art. 445-bis c.p.c. richiama in proposito gli artt. 195 c.p.c. e 10, comma 6-bis d.l. n. 203 del 2005, ragion per cui si può affermare senza alcun dubbio che il procedimento di accertamento è il medesimo già previsto per il procedimento ordinario contenzioso.
Al momento del conferimento dell’incarico peritale, dunque, il giudice assegnerà al C.T.U. i termini di cui al nuovo art. 195 c.p.c., in modo da consentire alle parti di formulare le proprie osservazioni e al C.T.U. di rispondervi prima di depositare la relazione peritale in Cancelleria, nonché in modo da poter eventualmente richiedere chiarimenti o approfondimenti allo stesso consulente ovvero procedere secondo quanto previsto dall’art. 196 c.p.c. dopo aver esaminato le risultanze del prescritto subprocedimento.
Il richiamo all’art. 10, comma 6-bis d.l. n. 203 del 2005 implica infine che il C.T.U. è tenuto ad inviare entro 15 giorni antecedenti l’inizio delle operazioni peritali, anche in via telematica, apposita comunicazione al direttore della sede provinciale dell’INPS competente o a suo delegato: da ciò si desume che tra la data di affidamento dell’incarico e quella di inizio delle operazioni peritali devono decorrere non meno di 15 giorni.
Quanto al termine per il completamento delle operazioni peritali, si osserva che, nella prassi, lo stesso non è mai quello di venti giorni previsto dall’art. 424 c.p.c., bensì (quanto meno) quello di sessanta giorni previsto dall’art. 445 c.p.c. (quasi che tutte le controversie presentino particolare complessità). Poiché tuttavia tale ultimo termine non è stato modificato né dopo l’entrata in vigore del citato art.10,comma6-bis d.l. n.203 del 2005, né dopo l’introduzione del sub-procedimento di cui al riformato art. 195 c.p.c., nell’ambito dei procedimenti ordinari si è correttamente diffusa la prassi di assegnare al consulente il termine di circa60giorniperlacomunicazionealle parti delle proprie conclusioni, nonché altri due termini successivi di durata variabile per consentire alle parti di formulare le proprie osservazioni ed al consulente di rispondervi.
Inoltre «il giudice, terminate le operazioni di consulenza, con decreto comunicato alle parti, fissa un termine perentorio non superiore a trenta giorni, entro il quale le medesime devono dichiarare, con atto scritto depositato in cancelleria, se intendono contestare le conclusioni del consulente tecnico dell’ufficio». Già in sede di prima applicazione della norma, è apparso a taluno opportuno che il giudice fissi anche tale ultimo termine al momento del conferimento dell’incarico al C.T.U., in quanto, ove il consulente depositi la relazione entro il termine assegnatogli, le parti sapranno già entro quale termine dovranno eventualmente formalizzare la propria dichiarazione di contestazione delle conclusioni dallo stesso rassegnate. Tale soluzione—legittima in quanto non espressamente vietata dalla legge, e comunque compatibile con la necessità di individuare in modo certo il dies a quo di decorrenza del termine in esame — avrebbe il positivo effetto pratico di costringere il giudice ad emettere d’ufficio un nuovo decreto di fissazione di tale termine (e la Cancelleria a comunicarlo alle parti) solo nel caso in cui il consulente non abbia depositato la relazione peritale nel termine assegnatogli (non potendosi certo pretendere che i procuratori delle parti effettuino, successivamente a tale termine, quotidiani accessi in Cancelleria per verificare l’avvenuto deposito e, quindi, la data di decorrenza del termine per la dichiarazione di eventuale opposizione).
La norma in esame, infine, prevede che, «in assenza di contestazione, il giudice, se non procede ai sensi dell’art. 196, con decreto pronunciato fuori udienza... omologa l’accertamento del requisito sanitario...», senza tuttavia chiarire quale sia il momento entro il quale il giudice possa disporre il rinnovo delle operazioni peritali ovvero, in caso di gravi motivi, la sostituzione del C.T.U. Dalla formulazione letterale sembra comprendersi che il giudice debba comunque attendere il decorso del termine assegnato alle parti per la formalizzazione delle proprie eventuali contestazioni e non possa, dopo aver esaminato la consulenza in un momento anteriore, disporre il rinnovo delle operazioni peritali ovvero per la sostituzione del consulente. Se così fosse, tuttavia, il giudice potrebbe di fatto provvedere in tal senso solo ove le parti non avessero formalizzato alcuna contestazione, in quanto, in caso contrario, non sembra possa esservi spazio per una «riapertura» delle operazioni peritali, decorrendo dalla formalizzazione delle contestazioni il termine perentorio per l’inizio del giudizio ordinario.
Sembra quindi preferibile ritenere che la facoltà del giudice di disporre il rinnovo delle operazioni o la sostituzione del C.T.U. possa essere esercitata fino a che le parti non abbiano formalizzato le proprie eventuali contestazioni; il che, a ben vedere, può però verificarsi in entrambe le ipotesi testé prospettate, con l’unica differenza che, ove il giudice abbia già fissato, al momento del conferimento dell’incarico, il termine in esame, l’adozione di uno dei provvedimenti citati comporterà (anche implicitamente) la revoca dell’assegnazione del termine stesso.

1.10. (segue). Decreto di omologazione
In assenza di contestazioni il giudice, con decreto pronunciato fuori udienza entro il termine di trenta giorni dalla scadenza del termine assegnato alle parti per la formalizzazione delle proprie eventuali contestazioni, omologa l’accertamento del requisito sanitario secondo le risultanze probatorie indicate nella relazione del consulente tecnico dell’ufficio, provvedendo anche sulle spese di lite e di C.T.U. Tale decreto, infine, non è «impugnabile né modificabile».
Il termine di 30 giorni per l’emissione del decreto di omologazione è senza dubbio ordinatorio, non essendo previsto che il mancato rispetto dello stesso abbia effetti sulla validità del decreto stesso.

1.11. (segue). L’omologazione «parziale»
Ampio e vivace è risultato sin da subito il dibattito in ordine alla possibilità di omologare l’accertamento anche in caso di contestazione parziale, che può essenzialmente verificarsi se il C.T.U.:
a) ha riconosciuto la sussistenza dei requisiti sanitari ma con una decorrenza diversa rispetto a quella della domanda amministrativa;
b) ha riconosciuto la sussistenza dei requisiti sanitari per una sola delle prestazioni richieste in via cumulativa (ad esempio: indennità di accompagnamento e pensione di inabilità);
c) ha riconosciuto la sussistenza dei requisiti sanitari per una sola delle prestazioni richieste in via subordinata (ad esempio: pensione o assegno ex artt. 12 e 13 l. n. 118 del 1971).
Pur nel silenzio del legislatore sul punto, deve ritenersi assolutamente preferibile la tesi che ritiene non solo possibile ma addirittura doverosa l’omologazione dell’accertamento peritale per la parte non in contestazione, e ciò essenzialmente in quanto:
1) consente di scongiurare che vengano proposti più ricorsi per A.T.P. finalizzati ciascuno all’accertamento della sussistenza delle condizioni sanitarie per ottenere una sola prestazione e, dunque, che l’ufficio venga costretto ad un inutile aggravio di lavoro per evitare di duplicare gli accertamenti peritali sul medesimo soggetto: il giudice, in presenza di cause indubbiamente connesse ex art. 33 c.p.c., dovrebbe infatti, ai sensi dell’art. 274 c.p.c., disporne la riunione (ove le stesse pendano dinanzi a sé) ovvero (in caso contrario) la trasmissione al Presidente del Tribunale per l’assegnazione allo stesso giudice-persona fisica; per altro, l’obbligatorietà della riunione delle cause in questa materia — sancito in linea generale dal disposto dell’art. 151 disp. att. c.p.c. e, dunque, senza dubbio applicabile anche nel nuovo procedimento in esame (che, come detto, costituisce oggi la nuova modalità di introduzione delle controversie «in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla l.12 giugno 1984, n. 222») — impone di ritenere doverosa l’omologazione dell’accertamento peritale quanto meno nei casi sopra indicati sub b) e c), in quanto, se così non fosse, la parte si vedrebbe negare il riconoscimento delle condizioni sanitarie per beneficiare di una delle prestazioni richieste sol perché la legge ha imposto al giudice di riunire le cause connesse dallo stesso proposte partitamente;
2) soddisfa comunque l’interesse dell’invalido ad ottenere quanto prima almeno una delle prestazioni richieste;
3) consentirebbe di considerare effettivamente soccombente, nel successivo giudizio di merito, la parte che avesse proseguito in quella sede non accontentandosi dell’accertamento parzialmente favorevole ottenuto in sede di A.T.P. ed omologato dal giudice e non ottenesse quanto richiesto: per converso, laddove non si procedesse all’omologazione della parte dell’accertamento non contestata, il ricorrente risulterebbe comunque vincitore (pur se solo parzialmente) nel giudizio di merito, anche se quest’ultimo avesse, quanto al requisito sanitario, lo stesso esito della precedente fase di accertamento tecnico;
4) eviterebbe, d’altro canto, di costringere la parte ad intraprendere il giudizio ordinario anche ove concordasse con le conclusioni del C.T.U. circa la decorrenza posticipata della prestazione ovvero circa la sussistenza delle condizioni sanitarie per beneficiare di una sola delle prestazioni richieste, formulando le proprie contestazioni in merito al periodo o alla parte della domanda esclusi in sede di accertamento preventivo;
così facendo, per altro, la parte si vedrebbe suo malgrado esposta al rischio che, in quella sede, mancando un «punto fermo» costituito dalla omologazione dell’accertamento sanitario nella parte non contestata, dovrebbe esaminarsi ex novo la sussistenza dei requisiti della prestazione richiesta oggetto del giudizio, con la conseguenza che, non costituendo l’A.T.P. già compiuto un vincolo immodificabile, potrebbe anche giungersi ad una valutazione del tutto difforme (anche in peius) rispetto a quella indicata dal consulente nominato in sede di accertamento tecnico.
Alla luce delle suesposte considerazioni, l’opposta opzione interpretativa che nega la possibilità di omologare solo parzialmente le risultanze dell’accertamento tecnico 10 appare contraria sia all’intenzione del legislatore—che è chiaramente quella non solo di snellire i procedimenti giudiziali relativi alle prestazioni assistenziali e previdenziali, ma anche di ridurre i costi sia per l’ente che per la giustizia nel suo complesso —sia al criterio di ragionevolezza che deve informare l’interpretazione di ogni norma (il cui tenore letterale, per altro, non impone una interpretazione che precluda la possibilità di una omologazione parziale).

1.12. (segue). La liquidazione delle spese
Come già evidenziato, con il decreto di omologa (anche se parziale, per le ragioni già esposte) il giudice liquida le spese del procedimento (in applicazione degli ordinari criteri di cui agli artt. 91 e 92 c.p.c.) e quelle della C.T.U.; se invece le parti non concordano sulle conclusioni del consulente, il giudice non omologa l’accertamento preventivo e non provvede sulle spese di lite (che restano a carico delle parti che le hanno anticipate). Alla luce di quanto già rilevato, non dovrebbe essere difficile al riguardo individuare, in base all’esito dell’accertamento in relazione a quanto richiesto con il ricorso (e, cioè, il beneficio assistenziale o il trattamento previdenziale già oggetto della domanda amministrativa), quale sia la parte soccombente (in tutto o in parte) giacché, se è vero che non conducendo l’accertamento tecnico ad un giudizio su un diritto ma soltanto ad una condizione di fatto che è prevista dalla legge come uno degli elementi costitutivi di un diritto, non vi sarebbe soccombenza rispetto ad una pretesa, è anche vero che vi è pur sempre una parte che, affermandosi titolare di un diritto, asserisce di versare in una determinata condizione sanitaria a fronte della quale vi è l’altra parte che contesta la sussistenza di tale condizione. Pertanto,come se si trattasse di un normale giudizio avente ad oggetto l’accertamento di un diritto, il giudice valuterà la soccombenza in relazione a tali contrapposte posizioni secondo i normali criteri del codice di rito (con facoltà anche, se del caso, di compensare in tutto o in parte le spese di lite), a meno che non sussistano i presupposti per l’esenzione dal pagamento delle stesse di cui all’art. 152 disp. att. c.p.c.
Nel dettaglio, quanto alle spese lite, poiché i funzionari dell’Inps non si costituiscono in giudizio ai sensi dell’art. 417-bis c.p.c. ma della norma speciale dell’art. 10 comma 6 d.l. 30 settembre 2005, n. 203, così come modificato dall’art. 20 d.l. n. 78 del 2009, convertito in l. n. 102 del 2009 (in vigore dal 4 agosto 2009), non v’è dubbio sia che non possa trovare applicazione, nella materia in esame, il disposto dell’art. 152-bis disp. att. c.p.c., introdotto dall’art. 4 comma 42 l. n. 183 del 2011 (secondo cui nelle liquidazioni delle spese a favore delle pubbliche amministrazioni, se assistite da propri dipendenti ai sensi dell’art. 417-bis c.p.c., si applica la tariffa vigente per gli avvocati, con la riduzione del 20% per gli onorari), sia che all’Istituto convenuto nel giudizio di A.T.P. non spetti, in caso di esito negativo del procedimento per la parte istante, la liquidazione di diritti ed onorari di causa calcolati in applicazione dei criteri di cui al d.m. n. 127 del 2004, ma solo l’eventuale rimborso delle spese vive effettivamente sostenute.
Quanto invece alle spese della C.T.U., il giudice le porrà senza dubbio a carico dell’ente nei casi di omologazione dell’accertamento con esito (anche parzialmente favorevole) per il ricorrente ovvero di contestazioni presentate da parte dell’ente stesso.
Nel caso in cui, invece, sia il ricorrente a contestare le conclusioni del consulente, le spese della C.T.U. dovranno essere poste a carico di quest’ultimo (nella specie soccombente).

1.13. (segue). L’esito del procedimento in caso di omologazione
Il decreto di omologazione «è notificato agli enti competenti, che provvedono, subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni, entro 120 giorni». È dunque la parte interessata a dover provvedere alla notificazione del decreto: nel silenzio della legge, avendo la notificazione la funzione di far decorrere il termine entro il quale deve completarsi la procedura di liquidazione, dovrebbe ritenersi che la stessa vada effettuata alla struttura dell’Istituto che concretamente deve procedere alla liquidazione, e cioè alla struttura territoriale.
Nonostante la legge preveda la notificazione del solo decreto, tuttavia, per consentire all’Istituto una pronta identificazione della pratica, non sarebbe inopportuna la notificazione, unitamente al decreto, del ricorso e della relazione di consulenza, atti dai quali sarà agevole per la struttura dell’ente identificare immediatamente la pratica e provvedere all’istruttoria occorrente per la liquidazione del beneficio.

1.14. (segue). Impugnabilità del decreto di omologazione
Il decreto in esame, per espressa previsione normativa, non è modificabile né impugnabile.
Non può però escludersi che sia possibile la correzione di eventuali errori materiali, applicando in via analogica le disposizioni degli artt. 287 ss. c.p.c. sulla correzione di omissioni, errori materiali o di calcolo di sentenze e ordinanze non revocabili.
Pur essendo invece precluse le impugnazioni ordinarie, l’Ordinamento non può non consentire rimedi avverso provvedimenti suscettibili di incidere definitivamente su posizioni giuridiche soggettive: si pensi, ad esempio, alle ipotesi in cui il giudice, omologando un accertamento favorevole alla parte privata, pronunci condanna alle spese a carico della stessa non già per mera svista ma in base ad un qualche argomento, ovvero «interpreti» il giudizio formulato dal consulente in un qualche modo difforme da quanto l’una o l’altra parte può ritenere (ad esempio nel caso in cui il C.T.U. concluda nel senso che il ricorrente si trova nelle condizioni per poter beneficiare dell’indennità di accompagnamento, ma descriva una situazione che il giudice ritenga non integrare le condizioni di legge per la concessione del beneficio), ovvero ancora omologhi l’accertamento nonostante la presentazione di dichiarazioni di contestazione, ovvero infine respinga un’eccezione di incompetenza.
Di conseguenza, premesso che di fronte ad una decisione emessa a conclusione di un giudizio non a cognizione piena ma in senso lato «cautelare» è certo possibile intraprendere un giudizio ordinario di accertamento e riproporre in esso ogni doglianza, a fronte di un provvedimento di omologazione direttamente lesivo di posizioni giuridiche soggettive potrebbe ritenersi ammissibile il ricorso per Cassazione per violazione di legge ai sensi dell’art. 111 Cost.

2. IL GIUDIZIO A COGNIZIONE PIENA. INTRODUZIONE DEL GIUDIZIO E CONTENUTO DEL RICORSO
«Nei casi di mancato accordo, la parte che abbia dichiarato di contestare le conclusioni del consulente tecnico dell’ufficio deve depositare, presso il giudice di cui al comma primo, entro il termine perentorio di trenta giorni dalla formulazione della dichiarazione di dissenso, il ricorso introduttivo del giudizio, specificando, a pena di inammissibilità, i motivi della contestazione».
Da ciò logicamente deriva:
— che non sarà possibile limitarsi a contestare genericamente le risultanze dell’accertamento peritale: ciò risponde alla duplice esigenza di evitare sia che, nel caso di ricorso della parte privata, venga disposto in automatico un nuovo accertamento sanitario in realtà inutile (in quanto rivolto a verificare la condivisibilità di un accertamento non specificamente contestato), sia che, nel caso di ricorso dell’Inps, la parte privata che ha ottenuto un accertamento tecnico favorevole risulti in concreto danneggiata (quanto meno in relazione ai tempi di erogazione della prestazione) da finte opposizioni. Il ricorso che la parte presenta nel termine perentorio di trenta giorni dalla dichiarazione di contestazione dovrebbe essere concepito, in sostanza, come una sorta di atto di appello, imponendo la legge, a pena di inammissibilità, l’onere di specificare i motivi della contestazione (così come previsto, in quella sede, dall’art. 434 c.p.c.); non è sufficiente, quindi, semplicemente enunciare la patologie da cui è affetto il ricorrente, ma occorre esporre le ragioni per le quali si ritiene che la valutazione compiuta dal C.T.U. in sede di accertamento tecnico non sia corretta; in difetto, il giudizio terminerà con una sentenza in rito di inammissibilità;
— che la parte che non ha formulato contestazioni sulle risultanze dell’accertamento peritale non potrà formularne nel successivo giudizio di merito;
— che se entrambe le parti depositano tempestivamente la dichiarazione scritta di dissenso, ciascuna, ovviamente, avrà il termine perentorio di trenta giorni per intraprendere il giudizio di merito; i due procedimenti dovranno essere riuniti ex art. 273 c.p.c. e art. 151 disp. att. c.p.c., essendo attinenti alla stessa causa in quanto entrambe le parti, da posizioni contrapposte, chiedono l’accertamento sulla sussistenza o meno di uno stesso diritto;
— che la mancanza di contestazione (o, il che è equivalente, una contestazione tardiva) preclude la possibilità di proporre il successivo ricorso ordinario, non avendo la parte interessata altra via se non quella di proporre nuova domanda amministrativa;
— che se una parte dell’accertamento peritale non è contestata da nessuna delle parti, essa non sarà riformabile in peius all’esito del giudizio di merito: al riguardo, tuttavia, si ripropongono alcune delle differenze interpretative già riscontrate in tema di omologa parziale dell’accertamento peritale per la parte non contestata, dubitando taluni che l’affermazione in esame possa estendersi anche all’individuazione della sola decorrenza della prestazione e ritenendo che, in sostanza, la parte privata che abbia contestato l’accertamento (pur parzialmente favorevole) ottenuto all’esito del procedimento ex art. 445-bis c.p.c. si esponga in sostanza al rischio di non vedersi riconoscere alcunché all’esito di quello di merito; in senso contrario, si deve tuttavia evidenziare che tale interpretazione contraddirebbe sia la lettera (la quale, come già evidenziato, impone alla parte di specificare il contenuto delle proprie contestazioni) che la ratio della legge (chiaramente rivolta a devolvere al giudice del giudizio di merito soltanto le questioni oggetto di specifica contestazione): di conseguenza, se la parte privata non contesta di essere oggi nelle condizioni sanitarie accertate dal C.T.U. ma soltanto che tali condizioni non sussistessero già da epoca precedente, devolve al giudice del giudizio di merito soltanto la cognizione su tale ultimo aspetto e si mette al riparo da una eventuale reformatio in peius.
— che invece, se la parte che ha contestato l’esito dell’A.T.P. non iscrive a ruolo nei termini la causa di merito, la contestazione dovrà ritenersi mai apposta (come se fosse sottoposta alla condizione risolutiva della successiva presentazione del ricorso) e il giudice omologherà l’accertamento: se così non fosse, infatti, nell’ipotesi in esame la parte privata che avesse ottenuto un accertamento tecnico favorevole sarebbe costretta ad introdurre comunque il giudizio di merito per ottenere in quella sede l’affermazione dell’incontrovertibilità dell’accertamento stesso e la condanna dell’ente, in presenza degli altri requisiti eventualmente previsti dalla legge, al pagamento della prestazione. A tale ultimo riguardo, ci si chiede però giustamente come faccia il giudice a sapere che nel termine sopra indicato non vi sia stata la presentazione del ricorso di merito: sul punto, nel silenzio del legislatore ed anche alfine di evitare faticose ricerche da parte delle Cancellerie (complicate dal fatto che la causa di merito potrebbe iniziarla una o l’altra parte), appare ragionevole richiedere che sia la parte interessata a dover presentare istanza di omologazione dell’A.T.P. (opposto dalla controparte senza la successiva proposizione del giudizio di merito), magari corredata da apposita attestazione della Cancelleria a conferma di tale affermazione: di fronte a tale istanza, il giudice potrebbe sia emettere subito il decreto di omologazione sia, ove lo ritenesse per quale ragione necessario, richiedere la previa instaurazione del contraddittorio delle parti sul punto (con fissazione di apposita udienza). Se tuttavia, nel frattempo, una delle parti avesse comunque introdotto (seppur tardivamente) il giudizio di merito, si ritiene più corretto non procedere all’omologazione dell’A.T.P. e demandare al giudizio di merito ormai pendente ogni valutazione (ivi compresa quella relativa alle conseguenze della tardiva formalizzazione delle contestazioni o della tardiva introduzione del giudizio di merito stesso);
— che, trattandosi di giudizio ordinario, non vi sono ragioni per affermare che oggetto dello stesso sia il solo accertamento del requisito sanitario: anzi, dalla formulazione letterale dell’art. 445-bis c.p.c. sembrano potersi ricavare elementi in senso contrario, facendo riferimento il primo comma alla proposizione di domanda giudiziale per far valere un diritto — e non dunque per l’accertamento di un mero stato di fatto («... chi intende proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei propri diritti...»)
—ed il sesto comma al «ricorso introduttivo del giudizio», che non può non essere quello che lo stesso aveva intenzione di proporre (ai sensi del citato primo comma). Di conseguenza, anche in conformità con la costante affermazione della S.C. circa l’insussistenza di un interesse ad agire per ottenere una pronuncia di mero accertamento in materia assistenziale e previdenziale, la domanda dovrà essere articolata compiutamente come finora avvenuto con i ricorsi ex art. 414 c.p.c., dovendo contenere sia la domanda di accertamento del diritto che quella di condanna al pagamento della relativa prestazione (eccezion fatta per le domande in cui l’accertamento del diritto esaurisce il contenuto della domanda stessa, come nel caso dell’accertamento dello status di portatore di handicap grave ex art. 3 comma 3 l. 5 febbraio 1992, n. 104), non essendovi alcuna previsione di legge, analoga a quella relativa alla fase posteriore all’omologazione, che preveda una procedura automatica di erogazione della prestazione entro il termine di 120 giorni dalla sentenza 11 ;
— che infine la dichiarazione sul valore della causa (prevista a pena di inammissibilità dal riformato art. 152 disp. att. c.p.c.) dovrà essere effettuata «nei giudizi promossi per ottenere prestazioni previdenziali o assistenziali» al solo fine di consentire l’applicazione, da parte del giudice, dell’ultima parte della norma stessa (introdotta dall’art. 52 comma 6 l. n. 69 del 2009, con decorrenza 4 luglio 2009 ed applicabile ai soli giudizi instaurati dopo la data della sua entrata in vigore), secondo la quale «le spese, competenze ed onorari liquidati dal giudice nei giudizi per prestazioni previdenziali non possono superare il valore della prestazione dedotta in giudizio».

2.1. (segue). Procedibilità della domanda
«L’espletamento dell’A.T.P. costituisce condizione di procedibilità della domanda di cui al primo comma. L’improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto a pena di decadenza o rilevata d’ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice ove rilevi che l’A.T.P. non è stato espletato ovvero che è iniziato ma non si è concluso, assegna alle parti il termine di quindici giorni per la presentazione dell’istanza di accertamento tecnico ovvero di completamento dello stesso».
Non avendo il legislatore specificato se la pronuncia di improcedibilità (con contestuale assegnazione del termine per la presentazione dell’istanza di A.T.P.) debba essere adottata con sentenza o con ordinanza, si ritengono in astratto possibili entrambe le soluzioni, purché sia chiaro che il giudizio di merito, con l’adozione di tale provvedimento, si chiude in maniera definitiva: dovendosi con esso provvedere sulle spese, si ritiene comunque più corretto adottare la decisione con la forma della sentenza.
Diversamente opinando, infatti, il giudice dovrebbe poter o disporre la sospensione del processo a cognizione piena in attesa della maturazione della condizione di procedibilità, oppure rinviare ad una successiva udienza nella quale verificare se la condizione di procedibilità sia nel frattempo maturata. Si tratta, tuttavia, di soluzioni non condivisibili: premesso che, nel caso di specie, non sembrano esservi margini per l’applicazione analogica né del disposto dell’art. 443 c.p.c. — in quanto le norme che impediscono il normale iter di un processo non possono essere interpretate analogicamente potendo da ciò derivare dubbi di costituzionalità incidendo sul diritto di difesa e sul diritto ad un processo equo e condotto a termine in tempi ragionevoli — né di quello dell’art. 295 c.p.c. — poiché difetterebbe, quanto meno nel caso della mancata proposizione del ricorso per accertamento tecnico, il presupposto della sospensione necessaria costituito dalla pendenza di altra controversia 12 , e, comunque, non sussisterebbe la funzione propria della sospensione necessaria che consiste nell’esigenza di evitare il contrasto di giudicati, posto che l’A.T.P. non è giudizio ordinario che conduce alla formazione di un accertamento suscettibile di passare in giudicato —, giova ricordare che le S.U. della S.C. hanno ormai chiaramente stigmatizzato l’uso di forme di sospensione cd. atipica, affermando che nell’attuale sistema processuale non v’è «più spazio per una discrezionale, e non sindacabile, facoltà di sospensione del processo, esercitabile dal giudice al di fuori dei casi tassativi di sospensione legale», in quanto in contrasto, tra l’altro, «sia con il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.) e della tutela giurisdizionale (art. 24 Cost.), sia con il canone della durata ragionevole, che la legge deve assicurare nel quadro del giusto processo ai sensi del nuovo art. 111 Cost.» 13 .
Se ciò non bastasse, tali soluzioni comporterebbero ulteriori problemi di ordine pratico: in primo luogo, risulterebbero infatti contemporaneamente pendenti due procedimenti tra le stesse parti, uno a cognizione piena e l’altro a cognizione sommaria, mentre nell’ottica del legislatore quello a cognizione piena deve oggi instaurarsi solo dopo la conclusione di quello di A.T.P. della sussistenza delle condizioni sanitarie; in secondo luogo, non si sa bene quale sarebbe la sorte di quello a cognizione piena nel caso in cui quello di A.T.P. dovesse concludersi con l’omologazione dell’accertamento compiuto dal consulente medico, risultando in tal caso solo in parte cessata la materia del contendere (in ordine appunto al requisito sanitario) ma residuando controversia circa la sussistenza degli altri requisiti e sull’erogazione della prestazione richiesta: controversia che, tuttavia, nell’ottica del legislatore può oggi ipotizzarsi solo nel caso di ritardo o rifiuto nel pagamento da parte dell’ente competente, il quale, in caso contrario, non può essere convenuto in giudizio né sopportarne le eventuali spese (potendo beneficiare del termine di 120 giorni dalla notificazione del decreto di omologazione dell’A.T.P. per accertare la sussistenza degli altri requisiti eventualmente previsti dalla legge e per procedere al pagamento della prestazione richiesta senza essere, prima di allora, evocato in giudizio).
Sulla base di queste ed altre considerazioni di ordine pratico, si propende dunque decisamente per l’adozione della declaratoria di improcedibilità con sentenza, che chiude il procedimento ordinario (erroneamente) iniziato senza il preventivo esperimento della procedura di A.T.P. 14 . Per converso, nel caso in cui il giudice non rilevi la ragione di improcedibilità (anche ove segnalata dal convenuto) entro la prima udienza, il giudizio di merito dovrà proseguire normalmente e la questione non potrà essere proposta neppure nei successivi gradi di giudizio 15 .
Poco chiara rimane, in tale contesto, la funzione dell’assegnazione del termine di quindici giorni per la presentazione di istanza di accertamento tecnico ovvero di completamento del relativo procedimento. Infatti — a prescindere dalla scarsa chiarezza del riferimento ad una «istanza di completamento» del procedimento di A.T.P. (giacché, se tale procedimento è iniziato, andrà avanti secondo il normale corso fino al deposito della relazione da parte del consulente in quella sede nominato) — se tale termine viene rispettato non dovrebbero sorgere dubbi sulla conservazione degli effetti della originaria domanda amministrativa e sul permanere dell’effetto di impedimento della decadenza semestrale (per le controversie in tema di invalidità civile) e della decadenza triennale ex art. 47 d.P.R. n. 639 del 1970 (per le controversie in materia di assegno o pensione ex lege n. 222 del 1984).
Più difficile è invece immaginare quali potrebbero essere le conseguenze in caso di mancata osservanza di tale termine: da un lato, infatti, potrebbe ipotizzarsi che l’interessato decada dall’azione e sia costretto a proporre una nuova domanda amministrativa; dall’altro lato, però, potrebbe ritenersi non corretto far conseguire la decadenza sostanziale da un diritto in mancanza di espressa previsione di legge, con la conseguenza che la mancata osservanza di tale termine sarebbe in sostanza senza conseguenze particolari, verificandosi le decadenze sopra dette (semestrale o triennale) a prescindere dall’osservanza o meno del termine di quindici giorni e solo ove il procedimento di A.T.P. non venisse instaurato prima della scadenza dei termine di decadenza (semestrale o triennale) previsti dalla legge.
Sulla base di tali considerazioni, la mancata osservanza del termine di quindici giorni in esame dovrebbe quindi rilevare nell’ipotesi in cui le decadenze sostanziali erano state impedite dalla proposizione dell’azione ordinaria ma, dichiarata l’improcedibilità, in mancanza di regolare prosecuzione del procedimento tramite presentazione di istanza di A.T.P. nel termine di quindici giorni, il procedimento di accertamento iniziato tardivamente non consentirebbe di conservare l’effetto impeditivo della decadenza prodotto dal ricorso ordinario dichiarato improcedibile.

2.2. (segue). Ammissibilità della domanda di condanna al pagamento della prestazione riconosciuta all’esito del procedimento di A.T.P.
Ci si interroga, inoltre, sulla possibilità di introdurre un giudizio ordinario per ottenere il pagamento della prestazione prima della scadenza dello spatium deliberandi riservato all’ente competente per procedere alla verifica della sussistenza degli altri requisiti eventualmente previsti dalla legge: come già ricordato, infatti, gli enti competenti, ricevuta la notifica del decreto di omologazione dell’A.T.P., «provvedono, subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni, entro 120 giorni» (termine per altro coincidente con quello dell’art. 7 l. n. 533 del 1973).
Al riguardo, premesso che anche nel previgente contesto normativo il già citato regolamento dell’Inps del 2 luglio 2010 prevedeva che il pagamento delle prestazioni in materia di invalidità civile dovesse avvenire nel termine di 60 giorni (che, in difetto di specificazioni, non poteva che decorrere dalla data del riconoscimento in sede amministrativa, per il compimento del quale era previsto il termine di 90 giorni dalla domanda), si ripropongono in sostanza le stesse considerazioni già svolte in merito all’esito di una domanda giudiziale di A.T.P. non preceduta da una domanda amministrativa, ritenendo alcuni che la domanda di condanna al pagamento della prestazione presentata prima della scadenza del citato spatium deliberandi sarebbe inammissibile o comunque da rigettare per carenza di interesse ad agire (da dichiarare questa volta con sentenza), mentre altri che il giudizio possa comunque proseguire, salva ovviamente la verifica (anche ai fini della regolamentazione delle spese di lite) circa la tempestività o meno del pagamento rispetto al termine di legge di 120 giorni.

2.3. (segue). Inammissibilità della contestuale presentazione del ricorso ordinario e dell’istanza di A.T.P.
Nel caso in cui una stessa parte presenti contemporaneamente un ricorso per l’A.T.P. ed uno ordinario, il giudice designato a conoscere di quest’ultimo (sia o meno il medesimo magistrato/persona fisica designato a conoscere del primo), all’udienza ex art. 420 c.p.c., ove non sia stato nel frattempo completato il procedimento di accertamento tecnico, dovrà dichiarare improcedibile il giudizio ed assegnare alla stessa il già citato termine di quindici giorni per la presentazione dell’istanza di completamento del procedimento di accertamento.
Nel caso in cui, invece, al momento della trattazione del giudizio ordinario il procedimento di A.T.P. si fosse già concluso con decreto di omologazione, il primo dovrebbe concludersi con l’adozione di una dichiarazione di cessazione del materia del contendere, residuando eventuale controversia tra le parti in merito alla regolamentazione delle spese di lite del giudizio ordinario (che, a stretto rigore, non avrebbe dovuto essere neppure iniziato prima della conclusione di quello per A.T.P.).
Maggiori problemi di coordinamento tra i due giudizi potrebbero invece porsi nel caso in cui il giudizio di A.T.P. (presentato contestualmente al giudizio di merito) sia nel frattempo terminato con la formalizzazione di contestazioni da parte dell’una o di entrambe le parti: in tal caso, a stretto rigore, le parti dovrebbero comunque introdurre un altro procedimento ordinario con la formalizzazione di specifiche contestazioni alle risultanze dell’A.T.P. (essendo ciò previsto a pena di decadenza), salvo poi dover riunire tale procedimento al primo in applicazione del disposto dell’art. 273 c.p.c. e dell’art. 151 disp. att. c.p.c., non essendo prevista dalla legge alcuna modalità concreta con la quale far «confluire» tali contestazioni nel procedimento ordinario già pendente.
Il che, per altro, non fa che confermare l’inopportunità, anche dal punto di vista pratico, di forzare il chiaro disposto normativo in esame ed instaurare entrambi i predetti giudizi contemporaneamente.
Se, infine, la domanda ordinaria fosse proposta insieme con quella di A.T.P. nel corpo del medesimo atto, la soluzione più corretta dovrebbe essere quella di separazione delle due domande, con declaratoria di improcedibilità della prima e con prosecuzione della seconda.

2.4. (segue). Individuazione del giudice competente
Posto che, come detto, l’A.T.P. ha natura sommaria o in senso lato cautelare, non sembra vi siano ragioni ostative di principio all’attribuzione del procedimento ordinario alla cognizione del medesimo magistrato che ha trattato il procedimento di accertamento tecnico.
La Corte costituzionale ha infatti escluso che il giudice del procedimento cautelare ante causam abbia obbligo di astensione ai sensi dell’art. 51, n. 4), c.p.c. ove investito anche della causa di merito: la Corte ha in tale occasione affermato che l’obbligo di astensione per il giudice che abbia già conosciuto la causa in un altro grado del processo «è funzionale al principio di imparzialità e terzietà della giurisdizione, che ha pieno valore costituzionale con riferimento a qualunque tipo di processo, in relazione specifica al quale, peraltro, può e deve trovare attuazione; che è l’esigenza stessa di garanzia, che sta alla base del concetto di revisio prioris istantiae, a postulare l’alterità del giudice dell’impugnazione, il quale si trova, per il carattere devolutivo del mezzo di gravame, a dover ripercorrere l’itinerario logico già seguito onde pervenire al provvedimento impugnato; che ben diversa è la situazione quando l’«iter» processuale semplicemente si articoli attraverso più fasi sequenziali (necessarie od eventuali), nelle quali l’interesse posto a base della domanda (e che regge il giudizio) impone l’appagamento di esigenze, a quest’ultimo connesse, di carattere conservativo, anticipatorio, istruttorio ecc., poiché, stante anche l’operatività del principio dispositivo, il provvedimento cautelare adottato dal giudice consegue alla dialettica dei contrapposti interessi (la quale si svolge di norma attraverso il contraddittorio fra le parti, su un piano di «parità delle armi», in una continua funzione propulsiva che condiziona il proseguimento e la stessa conclusione del giudizio), così da non potersi negare che il pieno rendimento dell’attività giurisdizionale, alla stregua del principio di concentrazione, viene più agevolmente conseguito se è sempre lo stesso giudice a condurre il processo, e neppure che il giudice più adatto a decidere del merito può essere ritenuto, secondo ragione, quello già investito della cognizione «ante causam», cautelare o più genericamente sommaria»16 .
Nel caso dell’A.T.P., analogamente a quanto si verifica nel procedimento cautelare (e, mutatis mutandis, nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo), il giudice, dopo aver esaminato sommariamente gli atti di causa (sostanzialmente limitandosi a prendere atto delle conclusioni della consulenza tecnica, fatto salvo, come detto, l’esame della ragionevolezza e concludenza della stessa), ben può prendere cognizione della medesima controversia nell’ambito di un ordinario giudizio a cognizione piena. Nulla in via di principio esclude, quindi, che al medesimo giudice, già assegnatario del procedimento di A.T.P., sia attribuita anche la cognizione del giudizio ordinario, senza alcun margine per ipotizzare, in tal caso, questioni di incompatibilità ovvero obblighi di astensione. Rimane pur sempre ferma, in ogni caso, la possibilità che, nell’ambito dei singoli Tribunali, le tabelle di organizzazione dell’ufficio prevedano criteri di assegnazione che impediscano, di fatto, che ciò avvenga.

2.5. (segue). Notifica del ricorso
La parte privata che abbia contestato le risultanze dell’accertamento peritale dovrà notificare il ricorso introduttivo del giudizio di merito all’Inps presso la sede legale per le domande di assegno o pensione ex art. 1 e 2 L. 222/1984, mentre presso la sede provinciale per le domande di prestazione assistenziale (vista la norma speciale vigente al riguardo: art. 10 comma 6 d.l. 203 del 2005, convertito in l. n. 248 del 2005).
Se è invece l’Inps a formalizzare tale contestazione, dovrà notificare il ricorso alla parte personalmente e non al procuratore domiciliatario nel giudizio di A.T.P.
A tale ultimo riguardo, sebbene la soluzione della notificazione al procuratore costituito nel giudizio di A.T.P. sarebbe la più semplice, tuttavia non sembra possano applicarsi le disposizioni del codice di rito che prevedono le notificazioni al procuratore anziché alla parte personalmente: quanto all’art. 170 c.p.c., basti osservare che lo stesso si riferisce soltanto alle comunicazioni e notificazioni nel corso del processo, mentre il ricorso è l’atto che introduce il giudizio e non già un atto interno ad un giudizio già iniziato; lo stesso dicasi in relazione all’art. 330 c.p.c., che si riferisce chiaramente alla sola notificazione delle impugnazioni mentre il ricorso ex art. 445-bis comma 6, sebbene in qualche modo gli assomigli, non è un atto di impugnazione.
Alla luce di tali considerazioni, dunque, deve confermarsi l’affermazione secondo la quale tale notifica debba essere effettuata alla parte personalmente e non al procuratore costituito.

2.6. (segue). Nuovi documenti
Quanto alla possibilità di produrre in questa sede documentazione medica preesistente all’introduzione del giudizio per A.T.P. ma non depositata in quella sede, sebbene la norma dell’art. 414 c.p.c. con le relative decadenze riguardi soltanto il giudizio ordinario, si concorda nel ritenere opportuno applicare i relativi principi anche a tale fattispecie, al fine sia di ottenere, già in sede di A.T.P., una valutazione medico legale il più possibile attendibile alla luce delle risultanze documentali fino a quel momento esistenti, sia di limitare le nuove C.T.U. in sede di merito ai casi di reali e dettagliate contestazioni ovvero di produzione di nuovi documenti rilevanti ai fini del giudizio medico legale.

2.7. (segue). Designazione e scelta del C.T.U.
Ove il ricorso sia ammissibile — in quanto contenente specifiche contestazioni alle risultanze dell’A.T.P. — il giudice dovrà disporre la richiesta consulenza tecnica medico- legale: secondo il costante orientamento giurisprudenziale (pur formatosi nel previgente sistema normativo ed in relazione al rapporto tra giudizio di primo e secondo grado), la nomina di un consulente tecnico di ufficio è obbligatoria nel giudizio di primo grado e facoltativa in appello 17 . Nell’ambito di tale giudizio, sebbene in via di principio non vi siano ragioni ostative alla riconvocazione dello stesso C.T.U. nominato in sede di A.T.P. (specie nel caso in cui la contestazione si fondi su nuova documentazione medica da questi non esaminata o su nuove patologie nel frattempo insorte), nel caso in cui la contestazione della parte si fondi anche sulla pretesa erronea valutazione delle patologie già riscontrate dal consulente in sede di A.T.P., appare senz’altro preferibile designare un consulente diverso.

2.8. (segue). Inappellabilità della sentenza
Il testo originario dell’art. 445-bis c.p.c., come introdotto dall’art. 38 d.l. n. 98 del 2011, prevedeva che le sentenze pronunciate nei giudizi seguenti agli accertamenti tecnici fossero inappellabili. Tale disposizione, dopo essere stata eliminata in sede di conversione, è stata ripristinata, prima ancora dell’entrata in vigore dell’art. 445-bis, dall’art. 27 l. n. 183 del 2011 (c.d. legge di stabilità), con la chiara finalità di ridurre il contenzioso dinanzi alle corti d’appello (le quali, come è noto, appaiono negli ultimi anni particolarmente in difficoltà). Di conseguenza, nonostante oggetto del giudizio ordinario non sia soltanto l’accertamento del requisito sanitario ma anche di quello c.d. socioeconomico eventualmente previsto dalla legge per l’erogazione della prestazione richiesta, la formulazione della norma in esame appare comunque escludere la possibilità di appellare, per qualsivoglia motivo, la sentenza pronunciata a seguito di contestazione dell’esito dell’A.T.P. Del resto, se così non fosse, ne risulterebbe in gran parte frustrata quell’esigenza di riduzione del contenzioso dinanzi ai giudici di secondo grado che costituisce, expressis verbis, la finalità della disposizione stessa.
Inoltre, se si consentisse di proporre appello per le questioni diverse da quelle attinenti il requisito sanitario, si creerebbero non semplici questioni di sovrapposizione di giudizio di impugnazione, in quanto la medesima sentenza sarebbe ricorribile per cassazione nella parte relativa all’accertamento sanitario ed appellabile per le altre parti (e dunque, ad esempio, anche soltanto per la regolamentazione delle spese di lite): il che, a tacer d’altro, risulterebbe in aperto contrasto con l’ottica di semplificazione e razionalizzazione del contenzioso nella materia dell’assistenza civile e della previdenza che costituisce — come più volte ricordato — il chiaro e reale intento del legislatore della riforma in esame.